Consulta prévia aos povos indígenas em seu labirinto: governo descumpre legislação

Após dois anos de espera, o Executivo finalmente aprovou a criação da Área Regional Maijuna Kiwchua (Loreto). Esta notícia pareceria entrever uma luz sobre a implementação da consulta prévia no Peru. No entanto, há muitas sombras que obscurecem esse processo: quatro anos depois da aprovação da Lei, não foi realizada nenhuma na mineração, apesar de que 47,8% do território das comunidades campesinas se encontram concedidos a esta atividade. Outro dos grandes desafios pendentes, que está sendo debatido na Comissão de Constituição do Congresso, é a consulta prévia em matéria legislativa. Se for implementada, normas como o chamado "quarto pacotaço ambiental" deverão ser submetidas à consulta pelos povos indígenas.

Congresso: a última fronteira da consulta prévia

Em 2011, foi aprovada a Lei de Consulta Prévia (Ley 29785), um direito amparado pelo Convênio 169, da Organização Internacional do Trabalho (OIT) - ratificado pelo Peru, em 1995. A adoção desta lei implicava que as distintas entidades estatais tinham que adequar-se para implementar a consulta prévia, não só o Poder Executivo, mas também o Congresso. Na última semana, foram dados novos passos para conquistar essa fronteira, e foi debatido na Comissão de Constituição um ditame que propõe a reforma do Regulamento do Congresso (este documento foi consensuado com organizações nacionais indígenas e aprovado em dezembro de 2014).

Defensoria do Povo identificou 16 projetos mineradores nos quais o MINEM deveria ter realizado consulta prévia

O que propõe esse ditame é que, "quando um projeto de lei afeta os povos indígenas, depois de ser votado e aprovado em primeira votação no Pleno, não se proceda, imediatamente, a uma segunda votação até que a Comissão de Povos Andinos, Amazônicos e Afro-Peruanos realize a consulta prévia. Depois da sua implementação - com acordo total ou parcial -, com o resultado, deve-se submeter logo a uma segunda votação", explica Javier La Rosa, assessor principal da Comissão de Constituição. Contudo, há um obstáculo para seguir com o debate na bancada fujimorista e apristas, ambas as bancadas não estão dispostas a aceitarem esta "suspensão", e propõem que seja na etapa das comissões que seja realizada a consulta prévia (restando força para o texto submetido à consulta); este aspecto resulta fundamental para as organizações indígenas.

O ponto chave da consulta prévia legislativa é que, se for aprovada, as controvertidas normativas dispostas a partir do Executivo, denominadas "pacotaços ambientais", deverão ser submetidas a consulta prévia, pois afetam os direitos coletivos dos povos indígenas. "A Lei 30230 ["segundo pacotaço], em seu capítulo terceiro, ameaça a propriedade campesina e nativa. Se já existisse essa norma, teria que ter sido consultada junto aos povos indígenas", diz La Rosa.

Porém, é provável que se voltem a acender os alarmes - dados os antecedentes -, com as faculdades legislativas que aprovou o Congresso para o Executivo, em matéria econômica, pois se menciona o seguinte: "quanto à promoção, planejamento e segurança para o desenvolvimento das atividades energética e mineradora, se requer reforçar o papel do Estado no planejamento e segurança energética de longo prazo"; assim como fala da necessidade de "propor e implementar medidas que permitam facilitar a ocorrência de investimento privado". "No último ano de legislatura, o governo quer deixar entregues nossas terras às transnacionais. Isto é uma bomba de tempo. O Baguazo ocorreu após serem aprovados 102 decretos legislativos", explica Antolín Huáscar, presidente da Confederação Nacional Agrária.

O que se consulta?

Quatro anos depois de ser aprovada a Lei de Consulta Prévia, foram concluídos 10 processos e 15 estão em curso. Dos finalizados, segue pendente a criação do Parque Nacional La Sierra del Divisor, a política de saúde intercultural e o regulamento florestal. A emblemática consulta prévia no lote 192, em Loreto, a primeira a ser anunciada pelo Executivo, em agosto de 2012, está em processo. No entanto, ainda não foi realizada nenhuma em mineração.

Existem sete demandas de amparo por omissão de consulta

Ademais, resulta chamativo que o Vice-Ministério de Interculturalidade tenha identificado 54 povos indígenas em sua base de dados, enquanto que a Comissão Econômica para a América Latina e Caribe (Cepal) reconhece 85. Por trás do véu, há outras questões de fundo pouco discutidas, que questionam sua implementação: Respeita-se o estabelecido pelo Convênio 169, da Organização Internacional do Trabalho (OIT)? Está se implementando a consulta prévia como instrumento de legitimação do modelo de crescimento baseado no extrativismo?

Os lotes 169 e 195 (Ucayali e Junín) foram os dois primeiros processos de consulta prévia para o setor de hidrocarbonetos. A Perupetro é o organismo encarregado de realizar a consulta. Implementa-se antes do processo de licitação, que tira do concurso o lote, para que algum licitante realize atividades petroleiras. Consulta-se um Decreto Supremo, que aprova a extensão do lote, o contrato de licença de exploração, e autoriza a Perupetro para a susbcrição do possível contrato. A partir das organizações, se questionam a relevância do momento e o conteúdo do consultado.

"Se alguém verifica a consulta no 169, por exemplo, há una rebaixa dos estandartes, e isto nós não dizemos, o anterior relator das Nações Unidas sobre os Direitos dos Povos Indígenas, James Anaya, fez um pronunciamento furibundo, no qual questionou os acordos", afirma Juan Carlos Ruiz, advogado do Instituto de Defesa Legal. O especialista questiona que não se mencione o direito que têm os povos de beneficiarem-se da extração de recursos naturais. Por exemplo, no caso do 195, o tema da titulação de terras e de acesso aos benefícios resultantes das atividades (questões consideradas como "não relacionadas à medida" a consultar) A Perupetro se compromete a transferir esses pedidos para as entidades correspondentes. Pelo demais, esse organismo se compromete a solicitar à contratista que ofereça trabalho à população das comunidades, a "fazer as gestões necessárias" para promover capacitações técnicas ou para que sejam proporcionadas cópias do EIA. Cabe perguntar se os acordos que constam nas atas de consulta servem para proteger, de maneira efetiva, os direitos dos povos indígenas. "O primeiro processo de consulta ao 169 foi o primeiro, e o 195 o segundo. São processos que dão a pauta do que precisa ser corrigido e melhorado. Creio que a partir destes se vai melhorando", declara a vice-ministra de Interculturalidade, Patricia Balbuena.

"O Decreto Supremo diz que vai aprovar o contrato de licitação, mas o que é o contrato de licitação? O que contém o contrato? Não estamos informados sobre os direitos coletivos que vão garantir? Como e o que é a responsabilidade obrigatória que terá a empresa? O que acontece se houver um problema no futuro?", questiona Lizardo Cauper, presidente da indígena Organização Regional Aidesep Ucayali (ORAU).

Um dos aspectos mais criticados é que o Estudo de Impacto Ambiental (EIA) - um documento chave, desprezado pelos pacotaços ambientais, que identifica e avalia os impactos de um projeto, para avaliar alternativas e formular medidas de mitigação e monitoramento - não seja consultado. "Em muitos projetos, em particular os extrativistas, será requerida uma consulta prévia precoce, vinculada às atividades de exploração, e uma consulta posterior, pelo menos uma no que se refere à etapa de exploração, para assegurar que os povos indígenas tomem decisões com a informação adequada", assegura Iván Lanegra, adjunto para o Meio Ambiente, Serviços Públicos e Povos Indígenas da Defensoria do Povo.

Quatro anos sem consulta prévia em mineração

A queda internacional dos preços dos minerais no mercado internacional reduziu a tributação das empresas mineradoras. Neste cenário, a Sociedade Nacional de Mineração, Petróleo e Energia lançou uma campanha que sustenta que existem travas para o investimento minerador. Entretanto, este setor continua sendo o principal componente das exportações peruanas: representam 72,2% das exportações tradicionais e 46,72% das exportações totais, em novembro de 2014.

Até agora, a base de dados dos povos indígenas andinos ainda não foi completada (figuram quatro ovos) e não foi realizado nenhum processo de consulta prévia em mineração, apesar da obrigação que tem o Ministério de Energia e Minas (Minem) e das reiteradas promessas e anúncios que fez o Vice-Ministério de Interculturalidade. "Esse atraso na publicação da base de dados, no que corresponde às comunidades campesinas, em particular as quechuas, está ligado a que estas comunidades estão localizadas nas zonas de maior desenvolvimento minerador, onde está a maior quantidade de projetos que são objeto de exploração e que, portanto, são aqueles nos que poderia haver consultas", assinala Lanegra.

"O verdadeiro obstáculo de implementação é o próprio modelo de crescimento econômico"

"A entidade promotora ainda não explicitou um processo em projeção, mas tampouco tem do outro lado uma pressão ou uma demanda por parte das próprias organizações andinas, em um processo de consulta específico em mineração", aponta a vice-ministra. Contudo, esta afirmação não corresponde à realidade. Por um lado, a Defensoria do Povo, em um ofício dirigido ao Minem, alerta sobre o "sistemático descumprimento da obrigação de realizar processos de consulta prévia aos povos indígenas que habitam as zonas andinas e amazônicas onde são desenvolvidos projetos mineradores". Esta instituição identifica 16 resoluções, nas quais o Ministério autoriza o início das atividades em zonas onde há presença indígena, segundo o Censo de População e Moradia 2007. O informe chama a atenção sobre a suspeita renúncia de algumas comunidades à sua identidade cultural e ao direito de consulta. Negam, inclusive, serem povos indígenas nas atas sustentadas entre as empresas e as comunidades, quando os "direitos fundamentais, como a identidade cultural e étnica, são irrenunciáveis e não podem sofrer limitação voluntária".

Por outro lado, existem sete demandas de amparo por omissão de consulta, bem como foi negada a consulta nos lotes 156, 31B e 31D, e em Cañaris. "Estão sendo rechaçados pedidos de consulta anterior a 2011, apesar de que a obrigação de consulta resulta, com o Convênio 169, com a entrada em vigência do mesmo, em 02 de fevereiro de 1995", precisa o advogado do IDL.

Mas, ao colocar-se em andamento algum processo, também há questionamentos sobre a relevância da medida consultada. "A medida que seria matéria de consulta é a resolução de início de atividade, quando já foi tomada a decisão de todos os mecanismos prévios administrativos, nos quais estava em discussão algum tema: seja ambiental, social ou técnico", explica Javier Jahncke, secretário executivo de Muqui.

Deixando de lado as questões mais técnicas, para Ismael Vega, antropólogo do Centro Amazônico de Antropologia e Aplicação Prática (CAAAP), o verdadeiro obstáculo da implementação é "o mesmo modelo de crescimento econômico, que prioriza e quase absolutiza o crescimento, em função de extrair recursos naturais que, por sua vez, propõe a implementação de processos de consulta prévia para extrair recursos naturais. Evidentemente, pode terminar convertendo a consulta em um instrumento de legitimação do modelo de crescimento que este governo estimula".

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