O potencial da conversão de multas em serviços ambientais

O potencial da conversão de multas em serviços ambientais

Por Suely Araújo

No último dia 23 de outubro, foi editado o Decreto no 9.179, que institui o Programa de Conversão de Multas Ambientais emitidas por órgãos e entidades da União integrantes do Sistema Nacional do Meio Ambiente (Sisnama). Alterou-se o Decreto no 6.514/2008, que regula a Lei de Crimes Ambientais (LCA), para disciplinar de forma mais consistente, nos planos técnico e jurídico, o instituto da conversão de multas.
A conversão de multas não é uma ferramenta nova. A autorização legal para sua aplicação está estabelecida expressamente na LCA, desde 1998. A conversão foi aplicada pelo Ibama até 2012, quando a presidência da autarquia decidiu pela suspensão dessa possibilidade, até que ela fosse regulamentada sob novas bases. Havia problemas como a falta de regras claras para o direcionamento dos recursos, a dificuldade de controle de grande número de empreendimentos esparsos e, também, a confusão, derivada de problemas do próprio Decreto no 6.514/2008, entre a conversão de multas e o dever do autuado de reparar os danos causados por ele.
Nos últimos dois anos, a equipe técnica do Ibama trabalhou intensamente na formulação da proposta de novas regras disciplinadoras para a conversão de multas. O Decreto no 9.179/2017 é fruto desse esforço, complementado por ajustes sugeridos pelos técnicos do Ministério do Meio Ambiente e órgãos vinculados. As normas do decreto aplicam-se ao Ibama, ao Instituto Chico Mendes de Conservação da Biodiversidade (ICMBio) e à Agência Nacional das Águas, e serão detalhadas por instruções normativas dessas autarquias.
Na nova concepção, a conversão de multas pode ocorrer em duas modalidades: a conversão direta, com serviços prestados pelo próprio autuado, e a conversão indireta, na qual o autuado passa a responder por cotas de projetos de maior porte, formulados e realizados por organizações públicas ou privadas sem fins lucrativos, previamente selecionados em chamamento público pelo órgão emissor da multa. Na conversão direta, está previsto o desconto de 35% do valor da multa; na modalidade indireta, 60%.
A ideia nesse caso é reunir recursos para projetos estruturantes com potencial de transformar regiões que demandam recuperação ambiental. Nessa linha, o primeiro chamamento público para a conversão indireta selecionará projetos de recuperação da vegetação nativa nas sub-bacias do rio São Francisco com maior potencial de recarga de aquíferos. Também estarão inclusas algumas sub-bacias do Parnaíba.
A escolha das áreas a serem beneficiadas foi realizada por um grupo de técnicos do Ibama, da Agência Nacional de Águas (ANA) e da Codevasf.
Os demais editais a serem publicados serão orientados por órgão colegiado com participação social. O Decreto no 9.179/2017 estabelece que a Câmara Consultiva Nacional estabelecerá diretrizes sobre temas e áreas prioritárias a serem beneficiadas com os serviços decorrentes da conversão e sobre as estratégias de monitoramento.
A conversão, como regulamento da Lei de Crimes Ambientais, abrange os diferentes tipos de autuados pelos órgãos ambientais federais, e não atende a interesses específicos de nenhum setor da economia.
Caberá à instrução normativa a ser publicada pelo Ibama, no caso das multas afetas à autarquia, estabelecer as regras para que a conversão seja deferida ou não a partir da solicitação do autuado.
Deferida a conversão, o autuado permanece inteiramente responsável pela reparação ambiental do dano que gerou a multa. Fica expresso que não caberá conversão de multa para reparação de danos decorrentes das próprias infrações. Corrige-se, dessa forma, problema jurídico sério constante na versão anterior do Decreto no 6.514/2008, que mesclava conversão e reparação civil, e também admitia conversão mediante a mera regeneração natural da vegetação. Nessa perspectiva, aumentou-se o rigor ambiental da aplicação desse instituto.
Outra falácia é afirmar que está em pauta a renúncia de receitas. A conversão somente será admitida até a fase de alegações finais do processo administrativo ambiental, ou seja, antes da constituição do crédito público. Trata-se de uma substituição da obrigação de pagar pela obrigação de fazer. Considerado o desconto previsto como estímulo à opção pela conversão, a prioridade é pela concretização de projetos ambientais, no lugar de uma arrecadação pouco provável. Deve ser dito que, mesmo na conversão indireta, o optante pela conversão terá responsabilidades de acompanhamento dos projetos juntamente com os órgãos ambientais. A quitação da multa somente será efetivada após garantia de que o projeto já atingiu estágio que assegura sua eficácia, conforme o termo de compromisso firmado perante o órgão ambiental.
A arrecadação histórica das multas no Ibama é de cerca de 5% dos valores aplicados, em razão do uso de todos os recursos administrativos possíveis pelo autuado e da judicialização de processos. Quando pagos, 20% desses recursos são direcionados ao Fundo Nacional do Meio Ambiente e o restante constitui receita do Tesouro Nacional. Com o novo programa de conversão de multas, a estratégia é um forte movimento em prol da adoção da ferramenta, com seleção técnica de áreas e projetos ambientais relevantes (mesmo na modalidade direta). Os recursos direcionam-se aos projetos e não ao caixa público. O Ibama já recebeu adesão formal de dois autuados importantes, a Petrobras e a Companhia de Saneamento do Paraná (Sanepar).
Os órgãos ambientais federais pretendem firmar a cultura da conversão de multas no país. Substituem-se infindáveis recursos administrativos e judiciais que levam ao não pagamento - e à atenuação do poder dissuasório das multas ambientais - por ações concretas em benefício do meio ambiente. O Decreto no 9.179/2017 pode e deve representar uma mudança de paradigma, um avanço histórico.

Suely Araújo, urbanista e advogada, doutora em ciência política, é consultora legislativa da Câmara dos Deputados desde 1991 e pesquisadora colaboradora plena na Universidade de Brasília. Presidente do Ibama desde junho de 2016.

Valor Econômico, 22/11/2017, Opinião, p. A14

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