Títulos Fundiários: Uma Ideia para Tratar do Passivo Fundiário das Unidades de Conservação

A efetivação das Unidades de Conservação (UCs) depende da regularização fundiária para as categorias nas quais o domínio da terra deve ser, conforme definido por lei, público (Estações Ecológicas, Reservas Biológicas, Parques Nacionais, Florestas Nacionais, Reservas Extrativistas e Reservas de Fauna). Essas áreas protegidas só poderão realmente consolidar-se quando suas terras forem devidamente públicas, ou seja, quando os proprietários de terras dentro das UCs forem devidamente expropriados e indenizados. Esse é um dos maiores desafio para a oferta das Florestas nacionais à concessão da exploração privada.

Nesses casos, a desapropriação é legitimada pela utilidade pública dos imóveis inseridos nas UCs. A desapropriação é o procedimento pelo qual o Poder Público transfere para si a propriedade de terceiro, por razões de utilidade pública ou de interesse social, em regra, mediante justa e prévia indenização em dinheiro, ressalvadas as exceções previstas na Constituição Federal de 1988. De acordo com entendimentos doutrinários, a indenização justa é aquela que corresponde exatamente ao valor do bem do expropriado, de modo que não sejam gerados prejuízos ao seu patrimônio.

De acordo com o Ministério do Meio Ambiente (MMA), um percentual substancial do SNUC apresenta pendências fundiárias que comprometem o planejamento, o funcionamento e a gestão das UCs. A solução dessas pendências passa pela alocação de recursos financeiros e humanos, bem como pelo aprimoramento das normas pertinentes (o ICMBio vem tendo resultados positivos nessa normatização).

O processo de regularização fundiária contempla diversas etapas: demarcação, levantamento fundiário, vistoria, avaliação e aquisição de terras. De acordo com dados do ICMBio, a desapropriação de imóveis apresenta uma série de gargalos estruturais além do pagamento das indenizações, tais como: (i) caducidade dos decretos expropriatórios; (ii) ausência de técnicos e de uma assessoria jurídica especializada nos órgãos ambientais; (iii) precariedade do Sistema Registral Imobiliário Brasileiro; (iv) burocracia no relacionamento com os Estados e com a Secretaria do Patrimônio da União; (vi) rigidez legal; (vii) desapropriações indiretas e (viii) imóveis ainda não georreferenciados.

Entre as pendências de regularização fundiária das UCs, destacam-se dois tipos: a) proprietários privados com documentação legalizada e b) pessoas ou comunidades que têm a posse, mas não possuem títulos de propriedade. No primeiro caso, a regularização fundiária se dá basicamente pela aquisição dos imóveis. Porém, tal solução tem esbarrado na insuficiência de recursos financeiros, resultando em um grande passivo para o órgão gestor federal, e em divergências sobre o valor da terra e das benfeitorias. O modelo atual de valoração das áreas privilegia terras com maior antropização (maior custo) em detrimento de áreas com florestas conservadas, com maior valor para a biodiversidade. Para o segundo tipo de pendência, a legislação em vigor admite, no caso de pequenos posseiros, populações tradicionais e agricultores familiares, a presença temporária no interior das UCs, de forma regulada por termo de compromisso, até que o poder público adote medidas como o reassentamento e indenização por benfeitorias. Essa situação, porém, representa restrições ao uso dos recursos e à comercialização de matérias-primas, prejudicando a economia das famílias residentes, bem como restrições à melhoria dos imóveis, afetando a qualidade de vida desses habitantes.

Outra dimensão desse problema é a "dupla afetação" decorrente da implementação de políticas que resultaram na sobreposição entre UCs e outras terras públicas, como terras indígenas, assentamentos de reforma agrária ou terras quilombolas. A solução para essa questão passa essencialmente pela harmonização das políticas governamentais e entendimentos entre os órgãos responsáveis por sua execução. Existe ainda uma dimensão socioeconômica da regularização fundiária, como seus efeitos sobre a oferta e demanda de terra e os aspectos sociais como a mobilidade dos agentes em resposta ao zoneamento, conhecida como efeitos de Tiebout, e o comportamento de "rentseeking". Assim, não se deve ignorar o potencial de externalidades negativas da regularização fundiária.

Embora não existam números gerais confiáveis sobre o tamanho do passivo relacionado à regularização fundiária, podemos fazer uma estimativa de ordem de grandeza. Projetando que 15% dos aproximadamente 147 milhões de hectares de UCs estaduais e federais existentes em 2009 demandem regularização fundiária (terras privadas a serem indenizadas), pode-se estimar o valor de gastos com o pagamento de indenização da terra. Para tanto, consideraremos o valor médio R$954,44 por hectare a ser pago ao proprietário. Esta média foi a observada na desapropriação de 138,5 mil hectares entre 2009 e 2012 pelo ICMBio, quando foram gastos R$132,2 milhões. Usando esse valor sobre os 22 milhões de hectares a serem indenizados, o passivo financeiro total seria de R$21 bilhões. Cada 1% a mais de área nos 15% aqui considerados equivale a um adicional de R$1,4 bilhão.

Vale ressaltar que a distribuição espacial dos passivos de regularização fundiária no Brasil possui um padrão de maiores áreas ao norte e de maiores preços de terra no sul e sudeste. O preço da terra no estado do Paraná varia de R$400 a mais de R$30 mil por hectare, conforme a aptidão agrícola da terra.

O ICMBio projetou preliminarmente que, das categorias de UC que exigem que o domínio das terras seja público, cerca de 19,5 milhões de hectares seriam terras de presumível domínio privado que necessitam ser transferidas para o domínio publico. Como essa estimativa considera apenas as UCs federais, o passivo de 22 milhões de hectares usados no nosso cálculo não se afasta muito da realidade - até porque as demais categorias de UCs que permitem terras sob domínio privado, podem, de acordo com a demanda do ICMBio, ter parte dessas terras desapropriadas.

Para se saber exatamente a dimensão do problema fundiário é preciso um empenho dos órgãos responsáveis, nas três esferas de governo, para o mapeamento da situação fundiária das UCs. Essa demanda compreende um elevado esforço e necessita de pessoal especializado e de recursos financeiros.

A indenização da terra, porém, não é o único custo da regularização fundiária. Os custos administrativos, jurídicos, de deslocamentos e etc., inerentes ao processo de aquisição de terras também vão incorrer no processo.

Então, como financiar esse grande passivo? Está claro que não existe solução única, aplicável indiscriminadamente. Entre as fontes de financiamento que podem contribuir para esse passivo financeiro, a compensação ambiental prevista na Lei do SNUC tem justamente a regularização fundiária como prioridade de aplicação. Apesar de seu alto potencial, as projeções financeiras dessa ferramenta não se equiparam aos valores projetados do passivo fundiário. O problema é que o direcionamento dessa promissora fonte deixa descobertas outras urgentes necessidades de financiamento das UCs. A compensação por reserva legal em UCs também pode ser usada para esse fim. Porém, essa alternativa esbarra em problemas de adicionalidade caso tal compensação não seja direcionada a uma UC a ser criada. Outras fontes aparecem como alternativas, entre elas a compensação pela supressão florestal e os fundos ambientais, possibilidades adotadas pelo estado de Minas Gerais.

Vale ressaltar que, via de regra, a regularização fundiária não é uma atividade que os doadores procuram financiar e que o histórico de financiamento orçamentários e extra-orçamentário das UCs é insignificante perto do tamanho do problema fundiário.

Qual poderia ser a solução? Uma opção seria o lançamento de títulos "vinculados" a uma finalidade específica, como, por exemplo, a regularização fundiária.

O poder executivo brasileiro tem lançado mão de diferentes expedientes para contrair empréstimos e legislar sobre a dívida pública. Ao longo dos anos diversos foram os mecanismos desenvolvidos para estabelecer os meios para o seu pagamento. Atualmente, a dívida pública federal interna e externa é composta, em sua maior parte, por títulos mobiliários que diferem entre si conforme o contexto e a finalidade da emissão. Considerando a impossibilidade de solvência da dívida resultante das indenizações devidas decorrentes da regularização fundiária, buscamos situações similares e os mecanismos desenvolvidos para sua superação. Como exemplo mais próximo temos os títulos da dívida agrária - TDAs. Os TDAs têm sua origem em 1964 e foram utilizados como pagamento de indenizações àqueles que tiveram suas propriedades desapropriadas pela União, por interesse social, nos casos de imóveis rurais, para fins de reforma agrária.

Cada série autônoma de TDA tem sua emissão vinculada às desapropriações, acordos firmados ou subscrição voluntária específicos. Cabe ao Ministério da Fazenda, em articulação aos ministérios diretamente vinculados, o estabelecimento anual do montante dos títulos lançados com base no Orçamento Geral da União. Nos TDAs, o título, quando entregue ao expropriado, desonera o Estado pela indenização, porém, este fica comprometido a resgatá-lo, em um período a ser definido, por qualquer portador ou endossatário que o apresente. Os títulos devem ser atualizados periodicamente pelo Governo Federal, podendo ser pós ou pré-fixados.

O lançamento de títulos dirigidos à cobertura do déficit de recursos para a regularização fundiária carece de análise jurídica quanto a sua constitucionalidade e de autorização do legislativo. Porém, assim como os demais títulos públicos pesquisados, um eventual título fundiário será equiparado a um bem móvel e, portanto, pode circular no mercado. Ou seja, esses títulos no limite serão "moedas" e poderão ser livremente negociados nos mercados de balcões ou nas instâncias devidas, desde que devidamente registrados. Poderiam ainda ser usados como cauções, garantias e outras funções de financiamento, o que daria maior atratividade a esses títulos.

Trata-se de uma forma peculiar e inovadora de tentar sanar esse grande passivo financeiro das UCs nacionais, um problema que historicamente vem enfraquecendo a gestão das UCs e que tem baixa perspectiva de solução pelos métodos convencionais.

Bibliografia

MMA, 2007. Informe nacional sobre áreas protegidas no Brasil / Ministério do Meio Ambiente, Secretaria de Biodiversidade e Florestas, Departamento de Áreas Protegidas. Brasília: MMA.

RIBEIRO, Daniel Otaviano de Melo, sem data. Desapropriação de Imóveis para Fins de Regularização Fundiária de Unidades de Conservação: aspectos jurídico-administrativos. ICMBio. Disponível em: www.icmbio.gov.br/intranet/download/arquivos/cgfun/download/Tema2Daniel…

TAVARES, Sandra Tavares, 2012. Instituto desapropria 138 mil hectares e acelera regularização fundiária das UCs. ICMBio. Disponível em: http://www.icmbio.gov.br/portal/comunicacao/noticias/20-geral/3271-inst…

TAVARES, Sandra Tavares, 2012. Em 4 anos ICMBio já regularizou 9,6 milhões de hectares de UCs. ICMBio.Disponível em: http://www.icmbio.gov.br/portal/comunicacao/noticias/4-geral/2149-regul…

http://www.semeia.org.br/index.php?option=com_k2&view=item&id=183:%E2%8…