A produção da insegurança jurídica na política indigenista

A produção da insegurança jurídica na política indigenista

Por Juliana de Paula Batista*

quarta-feira, 31 de Julho de 2019

STF julga nesta quinta-feira (1/8) Medida Provisória que quer voltar demarcação de terras para Ministério da Agricultura; Juliana Batista, advogada do ISA, detalha os possíveis cenários
No dia 1o de agosto, o plenário do Supremo Tribunal Federal (STF) deve analisar se referenda medida cautelar deferida pelo ministro Luís Roberto Barroso nas ações diretas de inconstitucionalidade (ADIs) 6062, 6172, 6173, 6174 e 6175. Na decisão, o ministro suspendeu a tramitação de dispositivos da Medida Provisória (MP) 886, que transferiram a competência de demarcar terras indígenas (TIs) da Fundação Nacional do Índio (Funai) para o Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento (Mapa). O problema é que dispositivo de igual teor acabara de ser rechaçado pelo Congresso Nacional durante a tramitação da MP 870. O Executivo insistiu na sua reedição, o que suscitou questionamentos sobre o malferimento do postulado da irrepetibilidade de MPs na mesma sessão legislativa. O imbróglio também gerou reações por parte do presidente da mesa do Congresso. Diante desse cenário, o presente artigo visa analisar o que poderá acontecer com a política indigenista nos próximos meses.

1. Edição da Medida Provisória 870/2019

No dia 1o de janeiro de 2019, foi editada a MP 870, que estabeleceu a organização básica dos órgãos da Presidência da República e dos ministérios. O artigo 21, XIV da MP definiu como área de competência do Mapa a "reforma agrária, regularização fundiária de áreas rurais, Amazônia Legal, terras indígenas e quilombolas". Já o § 2o, I estabeleceu que a competência de que trata o inciso XIV do artigo 21 compreende a "identificação, a delimitação, a demarcação e os registros das terras tradicionalmente ocupadas por indígenas".

Dispositivos de idêntico teor foram reprisados no artigo 1o, XIV e § 2o, I, do Decreto 9.667/2019, que aprovou a estrutura regimental do Mapa. O artigo 11 do decreto criou, também, a Secretaria Especial de Assuntos Fundiários, que, além das competências para identificação, delimitação, demarcação e registro das terras tradicionalmente ocupadas por indígenas, passou a ter a atribuição de opinar nos processos de "licenciamento ambiental nas terras quilombolas e indígenas, em conjunto com os órgãos competentes".

A MP 870 previa, entre as competências doé Ministério da Mulher, da Família e dos Direitos Humanos(MFMDH), a atribuição para atuar sobre "direitos do índio, inclusive no acompanhamento das ações de saúde desenvolvidas em prol das comunidades indígenas, sem prejuízo das competências do Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento" (artigo 43, I, "i"). O dispositivo foi repetido no artigo 1o, I, "i", do Decreto 9.673/2019, que aprovou a estrutura regimental do MFMDH. O artigo 2o da norma determinou, ainda, que a Funai estaria vinculada à estrutura organizacional do MFMDH.

Trocando em miúdos, na estrutura administrativa do novo governo, a Funai, que desde 1991 estava vinculada ao Ministério da Justiça (MJ), passou a estar subordinada à pasta da Família, da Mulher e dos Direitos Humanos. Já a competência para demarcar TIs, que era atribuída à Funai desde pelo menos 1973, passou ao Mapa.

2. Questionamento no STF - ADI n.o 6062 - Partido Socialista Brasileiro (PSB)

Em janeiro de 2019, o Partido Socialista Brasileiro (PSB) propôs no STF a ADI 6062 contra os dispositivos da MP 870 que transferiram a demarcação de TIs para o Mapa e vincularam a Funai ao ministério da Família. A medida cautelar foi indeferida. O ministro relator, Luís Roberto Barroso, considerou que "é possível que o próprio processo político aperfeiçoe as normas aqui impugnadas". Ressalvou, contudo, que "a medida cautelar pode ser reapreciada a qualquer tempo, desde que presentes novos elementos".

3. O Projeto de Lei de Conversão 10/2019

A partir de 4 de fevereiro de 2019, iniciou-se o prazo para apresentação de emendas à MP 870 e ela começou a ser analisada pela Comissão Mista do Congresso criada para este fim, tornando-se o Projeto de Lei de Conversão 10/2019. Ainda na comissão, a redação do artigo 21, XIV e § 2o, I, no que dizia respeito à competência do Mapa para a demarcação das TIs, foi suprimida. Já a competência do MFMDH para tratar de direitos do índio (alínea "i" do artigo 43) voltou a integrar as competências do MJ (inciso XXI do artigo 37). Com isso, já na Comissão Mista, os parlamentares decidiram suprimir a competência do Mapa para as demarcações e retornaram a Funai, com todas as suas competências legais e históricas, à pasta da Justiça.

Após regular tramitação e aprovação das modificações pela Câmara dos Deputados e pelo Senado, o Projeto de Lei de Conversão foi sancionado e convertido na Lei 13.844, de 18 de junho de 2019. O presidente da República, entretanto, vetou o artigo 37, XXI da Lei, que previa a competência do Ministério da Justiça para atuar sobre os "direitos dos índios".

4. Reedição da MP 870/2019 - a MP 886/2019

No dia 18 de junho de 2019, foi publicada a MP 886, que, em seu artigo 1o, alterou os artigos 21, XIV e § 2o, bem como o artigo 37, XXI, da Lei 13.844/2019. A MP novamente atribuiu ao Mapa as competências para identificar, delimitar e demarcar TIs - o que, repise-se, foi rejeitado pelo Congresso Nacional na tramitação da MP 870. Por outro lado, repetiu, ipsis litteris, vários dispositivos que foram vetados na Lei 13.844/2019, entre eles o que deixava no Ministério da Justiça as competências para tratar de "direitos do índio", justificativa para a vinculação da Funai à pasta. Com isso, a competência do MJ para tratar de direitos do índio, inicialmente vetada da Lei 13.844, foi novamente incluída entre suas atribuições pela MP 886.

É certo que a MP 886, na parte em que trata dos direitos indígenas, configura afronta ao artigo 62, § 10, da Constituição, o qual interdita "a reedição, na mesma sessão legislativa, de medida provisória que tenha sido rejeitada".

Não se pode admitir que a MP 870 teria sido editada em sessão legislativa anterior, pois datada de 1o de janeiro de 2019. Isso porque sua tramitação, discussão, votação e parcial rejeição ocorreram na sessão legislativa que teve início em 2 de fevereiro de 2019.

Ao que parece, o novo governo buscou emplacar a tese segundo a qual competiria ao Congresso apenas "aprovar" ou "rejeitar" a MP enviada pelo Poder Executivo, já que, no caso, a iniciativa da MP seria competência do presidente da República.

Vale ter presente, no entanto, que o poder de iniciativa de MPs ou de leis não se confunde com o poder de deliberação legislativa e emendas atribuído ao Congresso. Cabe invocar, neste ponto, precedente firmado pelo STF no julgamento da ADI 293/MC, segundo o qual a MP "subordina-se, em seu processo de conversão legislativa, à vontade soberana do Congresso", pois que a "função legislativa ordinariamente pertence ao Congresso Nacional, que a exerce por direito próprio (...)".[1]

Destarte, sem relevo as teses de que a MP 886 não seria reedição da MP 870, pois tal premissa autorizaria verdadeira burla a todo o processo legislativo. Ademais, estranhíssima a compreensão segundo a qual o Poder Legislativo não poderia deliberar, de maneira soberana, sobre a MP 870, a autorizar a reedição do que foi modificado no processo legislativo.

5. Novas ADIs e a suspensão cautelar dos dispositivos reeditados na MP 886 pelo STF

Os partidos políticos reagiram de imediato à reedição da MP 870. Assim, entre os dias 19 e 21 de junho, foram propostas, no STF, cinco ADIs: 6172 (Rede Sustentabilidade), 6173 (Partido dos Trabalhadores - PT), 6174 (Partido Democrático Trabalhista - PDT) e 6175 (Partido Popular Socialista - PPS, hoje em fase de mudança de nome para Cidadania). O PSB aditou a petição inicial da ADI 6062, anteriormente proposta contra a MP 870, para abarcar o questionamento da constitucionalidade da MP 886, o que é autorizado por precedentes do STF[2]. Em síntese, os requerentes sustentam ofensa ao postulado da irrepetibilidade de medidas provisórias na mesma sessão legislativa, bem como violação ao princípio da separação de poderes e transgressão à integridade da ordem democrática.

Na data de 24 de junho de 2019, o ministro relator, Luís Roberto Barroso, deferiu a medida cautelar "para suspender o art. 1o da MP 886/2019, na parte em que altera os artigos 21, inc. XIV e § 2o, e 37, XXI, da Lei 13.844/2019". A previsão é de que a decisão seja analisada pelo plenário do STF, em 1o de agosto de 2019.

6. Devolução de parte da MP n.o 886 pelo presidente do Congresso

A reedição da MP 870 também não passou incólume no Poder Legislativo. Depois de debates com as lideranças partidárias, o presidente do Congresso, Davi Alcolumbre, considerou "não escritas as alterações ao art. 21 da Lei no 13.844, de 18 junho de 2019 promovidas pelo art. 1o da Medida Provisória no 886, de 2019", negando-lhe tramitação e declarou "a perda de eficácia da referida norma, por ofensa ao art. 62, § 10, da Constituição Federal"[3]. Em outras palavras, o presidente do Congresso "devolveu" parte da MP 886/2019 que retornava ao Mapa a competência para demarcar TIs.

7. Cenários e possibilidades para os direitos indígenas na organização dos órgãos da Presidência da República e dos ministérios

a) Referendo da Medida Cautelar deferida nas ADIs 6062, 6172, 6173 e 6174

No STF, se a medida cautelar deferida nas ADIs 6062, 6172, 6173 e 6174 for referendada pelo Plenário, os artigos 21, XIV e § 2o, assim como o artigo 37, XXI da MP 886/2019 estarão suspensos até a declaração definitiva de sua inconstitucionalidade, o que poderá ser proclamado já no dia 1o de agosto.

Nesse caso, valerá o disposto na Lei 13.844/2019, que não atribui qualquer competência para a identificação, demarcação e registro de TIs ao Mapa. Ocorre, porém, que o artigo 37, XXI, da Lei 13.844/2019, que estabelece a competência para tratar sobre "direitos do índio" ao Ministério da Justiça foi vetado pelo presidente da República. Com a suspensão cautelar ou declaração de inconstitucionalidade definitiva do artigo 37, XXI da MP 886/2019, não haverá qualquer menção a expressão "direitos do índio" na legislação que estabelece a nova organização básica dos órgãos da Presidência da República e dos ministérios.

Com isso, haverá a restauração do artigo 47, III, § 1o, da Lei 13.502/2017 (revogada pela Lei 13.844/2019), que estabelecia a organização básica dos órgãos da Presidência da República e dos ministérios durante o governo de Michel Temer, a qual autorizava a vinculação da Funai com todas as suas competências no Ministério da Justiça. Este será o fundamento de validade para o órgão indigenista permanecer subordinado à pasta da Justiça, já que é necessária previsão legal para fundamentar os decretos que deverão ser editados para organizar os órgãos da administração pública indireta.

De outro lado, se o STF considerar a inconstitucionalidade do artigo 37, XXI, com redução de texto, apenas para suprimir a expressão "observado o disposto no inciso XIV do caput e no § 2o do art. 21", a primeira parte do inciso XXI voltará a vigorar e poderá ser objeto de deliberação legislativa no âmbito do Projeto de Lei de Conversão da MP 886/2019.

De igual modo, se a medida cautelar não for referendada pelo Plenário do STF, o artigo 37, XXI, da MP 886/2019 voltará a vigorar pelo tempo que lhe resta para apreciação e será passível de deliberação no âmbito do Projeto de Lei de Conversão da MP 886/2019. Isso porque o citado dispositivo não foi objeto de devolução no Ato Declaratório 42/2019, do presidente do Congresso Nacional. Nessa hipótese (e também na do parágrafo anterior), o Congresso poderá reanalisar a matéria e, a depender da conjuntura política, "pendurar" o inciso XXI do artigo 37 no Ministério da Justiça ou em qualquer outro (inclusive no Mapa), o que poderá levar a Funai, com todas as suas competências (inclusive a de identificar, delimitar e demarcar as terras indígenas), para qualquer outro ministério.

b) Efeitos do Ato Declaratório 42/2019 nas ADIs:

Mantidos os efeitos do Ato Declaratório 42/2019, o STF poderá declarar a perda superveniente de objeto das ADIs 6173 (PT) e 6174 (PDT), visto que ambas questionam a inconstitucionalidade apenas do artigo 21, XIV e § 2o, que perderam a eficácia em razão do Ato Declaratório 42/2019.

Já o julgamento das ADIs 6062 (PSB), 6172 (REDE) e 6175 (PPS/Cidadania) prosseguirá no ponto em que questionam a inconstitucionalidade do artigo 37, XXI e, ainda, na parte em que suscitam a inconstitucionalidade por arrastamento de alguns artigos constantes no Anexo I do Decreto 9.667/2019 (apenas a ADI 6062).

8. Conclusão:

O artigo 1o da Medida Provisória 886/2019, na parte em que modificou o artigo 21, XIV e § 2o, bem como o artigo 37, XXI, da Lei 13.844/2019, configurou clara reedição de MP na mesma sessão legislativa e vulnerou o princípio da separação dos poderes, a incidir em evidente inconstitucionalidade formal. Tais dispositivos estão suspensos pelo STF, em razão da medida cautelar deferida nas ADIs 6062, 6172, 6173 e 6174. O Legislativo também reagiu e, por intermédio do Ato Declaratório 42/2019, o presidente do Congresso Nacional declarou a perda da eficácia das modificações realizadas pela MP 886 no artigo 21, XIV e § 2o, da Lei 13.844/2019.

O referendo (e a manutenção) da medida cautelar deferida pelo eminente ministro relator nas ADIs contra a MP 886 é importantíssimo para a integridade da ordem constitucional, em especial para o resguardo da cláusula pétrea da separação dos poderes. As garantias constitucionais são permanentes e não se submetem a governos e vertentes políticas. Goste-se ou não, é a regra do jogo democrático inscrita na Constituição, esta sim, está acima de todos.

*Advogada do Instituto Socioambiental (ISA), mestre em Cidadania, Democracia e Direitos Humanos pela Universidade Federal de Santa Catarina (UFSC)

https://www.socioambiental.org/pt-br/blog/blog-do-ppds/a-producao-da-in…