A implementação do PAC

A implementação do PAC

Paulo R. Haddad

A história das experiências de planos e programas governamentais de desenvolvimento na América Latina mostra que, em grande maioria, esses planos e programas não fracassam nas etapas iniciais de formulação ou de mobilização das expectativas e aspirações, mas na etapa de implementação. Daí o dito espirituoso de que todo plano é bom até o dia em que começa a ser executado. O Programa de Aceleração do Crescimento (PAC) não escapa desta armadilha e há muitas razões para que o seu processo de implementação seja penoso e intrigante.

Alguém já disse que o sonho dos planejadores morre no orçamento. Ao longo dos últimos anos, desde a promulgação da Constituição de 1988, o governo federal vem se submetendo a uma crescente restrição orçamentária. Atualmente, cerca de 90% de tudo que arrecada já tem algum tipo de vinculação legal ou politicamente inflexível por estarem as despesas atreladas a programas sociais de natureza compensatória. Para abrir um espaço para os grandiosos investimentos do PAC no Orçamento-Geral da União (OGU) seria indispensável adotar uma estratégia de conter a expansão em termos reais das transferências de renda, da despesa de pessoal e dos benefícios do INSS, no qual há benefícios demais para contribuintes de menos. De outra forma, o PAC terá que disputar recursos no OGU junto com uma avalanche de demandas que vêm de todos os setores, regiões e segmentos sociais do País. O resultado previsível é um ambiente de incertezas para os órgãos da administração direta e indireta responsáveis pela execução dos investimentos programados, que vêem os seus cronogramas físicos e financeiros se diluírem no tempo, atrelados a contingenciamentos recorrentes, a atrasos nas liberações financeiras, a avanços dos restos a pagar, etc.

Em segundo lugar, como a economia brasileira tornou-se mais complexa e interdependente do ponto de vista estrutural, coloca-se, a cada momento, a questão da transversalidade no processo de formulação e de implementação das políticas públicas. Como nenhum plano se realiza num vácuo institucional, problemas de desenvolvimento sustentável da matriz energética, da preservação dos ecossistemas e da logística de transporte, entre outros, exigem a coordenação do posicionamento simultâneo de muitas instituições da administração direta e indireta dos três níveis de governo. As instituições que participam de um plano ou programa de desenvolvimento integrado e sustentável como o PAC tendem a desenvolver o seu espaço próprio de decisão, fechando-se em torno de missões e temas programáticos específicos e, ao mesmo tempo, protegendo-se quanto às tentativas de interferências das atividades de coordenação externa. Assim, quando lhes é solicitada a cooperação para executar determinadas atividades do programa, é necessário considerar a questão recorrente da heterogeneidade das diferentes organizações envolvidas, quanto ao seu grau de maturidade institucional, à sua capacidade de decisão e de implementação, à sua cultura profissional, etc., para evitar impasses decisórios, predominância de elementos irracionais e desperdícios de recursos por meio da sobreposição de funções e disputas por lideranças. Tarefas muito complexas de serem executadas com sucesso num país que desmontou o seu sistema de planejamento e onde as instituições têm sido loteadas entre partidos políticos que as visualizam apenas como um campo de negociação de interesses imediatistas e clientelísticos.

Isso nos leva a uma terceira restrição, a das incertezas jurisdicionais e ambientais que perpassam todos os procedimentos do PAC, que envolvem licenciamentos, concessões, privatizações, Parcerias Público-Privadas. No caso das diferentes formas de licenciamento ambiental, por exemplo, não há como queimar etapas para ganhar tempo de implementação, por meio de soluções truculentas contra instituições setoriais específicas. O encaminhamento normal da questão é a sua revitalização e a modernização administrativa, pois, em função do volume gigantesco das demandas que são geradas pelo PAC, devem preservar a racionalidade de suas decisões em termos dos interesses intergeracionais. É muito difícil uma organização que tem uma escassez crônica de recursos humanos e materiais especializados ser ágil e flexível para liberar o uso intensivo de recursos ambientais, os quais a natureza levou milênios para estruturar e sedimentar.

Paulo R. Haddad, professor do Ibmec, foi ministro do Planejamento e da Fazenda

OESP, 30/05/2007, Economia, p. B2