A compensação compensa?

A compensação compensa?
O longo caminho que leva ao licenciamento ambiental de uma usina hidrelétrica

Por Luciano Delfini

O Plano Decenal de Expansão de Energia (PDEE) 2008-2017, elaborado pela Empresa de Pesquisa Energética (EPE) do Ministério de Minas e Energia, prevê um acréscimo de até 54 mil megawatts (MW) na capacidade instalada de geração de energia do País, que hoje é da ordem de 102 mil MW. Aprovado em agosto de 2009, o Plano prevê a construção de 71 usinas hidrelétricas, as quais, juntas, poderão somar 29 mil MW até 2017. Do total de hidrelétricas previstas, pelo menos 15 apontam para a bacia do Amazonas, 13 à bacia do Tocantins-Araguaia, 18 para o rio Paraná e oito para o rio Uruguai.
A despeito da enorme polêmica que o Plano provocou entre diversos segmentos da sociedade, sobretudo no que se refere à construção de 89 usinas termelétricas, também até 2017, o que provocará um aumento assustador de 172% nas emissões de dióxido de carbono (CO2) - o principal causador do efeito estufa -, o mercado brasileiro de geração de energia promete para os próximos anos uma grande ampliação da oferta, com a participação do setor público e do privado.
Contudo, são longos os caminhos percorridos desde a elaboração de um projeto de construção de uma usina hidrelétrica até a concessão do Licenciamento Ambiental pelo órgão federal ou estadual. Um empreendimento dessa magnitude tem complexas implicações ambientais, como a interferência em uma Unidade de Conservação, e sérias questões sociais, como o deslocamento de populações nativas da área que será inundada para o represamento da água.
Na tentativa de mitigar esses danos socioambientais, alguns irreversíveis, o Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis (IBAMA) estabeleceu, em 2004, dois anos após a publicação do decreto que regulamentou a compensação ambiental, um conjunto de diretrizes voltadas à estruturação e à atualização da metodologia usada para identificação do valor da compensação. O valor mínimo fixado pelo IBAMA foi de 0,5% do custo total do empreendimento, com base em indicadores direcionados ao conceito de conservação da biodiversidade.
No ano passado, o governo criou a Câmara de Compensação Ambiental do Ministério do Meio Ambiente, e alterou a legislação que rege as compensações ambientais, mantendo o porcentual de 0,5% sobre o custo total de implantação do empreendimento. Com as mudanças, o valor da compensação ambiental passou a ser calculado como produto do Grau de Impacto (GI) pelo Valor de Referência (VR). Neste caso, o VR é a somatória dos investimentos necessários para implantação da usina, não incluídos os investimentos referentes aos planos, projetos e programas exigidos no procedimento de licenciamento ambiental para mitigação de impactos, bem como os encargos e custos incidentes sobre o financiamento do empreendimento, inclusive os relativos às garantias, e os custos com apólices e prêmios de seguros pessoais e reais.
Também ficou determinado que o impacto causado será levado em conta apenas uma vez no cálculo da compensação ambiental. O cálculo deverá conter os indicadores do impacto gerado pelo empreendimento e das características do ambiente a ser impactado. A compensação ambiental pode incidir sobre cada trecho, nos empreendimentos em que for emitida a licença de instalação por trecho.
Tomando-se por base dados do Banco Mundial, de 1997 a 2006, e números do setor elétrico brasileiro, para facilitar a compreensão do cálculo, se o custo médio de uma usina hidrelétrica for de R$ 1,9 mil por quilowatt (kW) instalado, um empreendimento com potência instalada de 100 MW, ou 100 mil kW, custará, em média, R$ 190 milhões. É desse montante que sairá pelo menos 0,5% para a compensação ambiental.
Ao empreendedor cabe destinar o recurso da compensação ambiental em programas de reposição e regularização fundiária de Unidades de Conservação - municipais, estaduais ou federais -, decorrente da destruição de toda a cobertura vegetal a partir da construção do empreendimento. De acordo com Raul Silva Telles do Valle, coordenador adjunto do Programa Política e Direito Socioambiental do Instituto Socioambiental (ISA), a compensação ambiental também pode ser direcionada às populações atingidas com a obra, na forma de dinheiro ou de terra caso as famílias tenham de se mudar para outra região. Ou, ainda, segundo Raul, dirigida ao poder público local, como forma de apoio para lidar com as alterações negativas provocadas pela obra, como perda de infraestrutura, aumento populacional repentino, o qual gera crescimento na demanda por serviços de saúde, educação etc.
No caso da usina de Belo Monte, que será construída na chamada "volta grande" do Rio Xingu, no Pará, estão previstas a construção de escolas e postos de saúde na região da usina e a execução de obras de saneamento básico em municípios próximos à área da barragem. O Ibama exige ainda a adoção de medidas que mantenham a navegabilidade do Rio Xingu durante todo o tempo de construção e operação da usina. Também é exigido dos empreendedores um plano de conservação dos ecossistemas aquáticos e terrestres na região.
O ministro do Meio Ambiente, Carlos Minc, garantiu que nenhum índio será deslocado do local onde mora por causa da obra. Segundo Minc, os efeitos para as comunidades indígenas serão indiretos e relativos, por exemplo, à redução da vazão de água em alguns pontos do rio. O Ibama e o Ministério do Meio Ambiente calculam que 12 mil pessoas terão que ser deslocadas por causa da obra.
O licenciamento da usina foi obtido após um ano e dois meses de análises e pressões dentro e fora do governo. O Ibama listou 40 condicionantes que terão de ser atendidas pelos empreendedores para que a obra seja autorizada. Minc estima que, para mitigar os impactos ambientais, os empreendedores terão de investir cerca de R$ 1,5 bilhão. "Não é compensação ambiental. São mitigações, contrapartidas, precauções", disse o ministro.
Relatório - Seja qual for o nome que se dê, o fato é que o cálculo da compensação ambiental deve constar no Estudo de Impacto Ambiental (EIA) elaborado pelo empreendedor interessado na construção da hidrelétrica e entregue ao IBAMA para análise e avaliação. O documento pode ser feito em duas versões: estritamente técnico, que é o EIA em si, e com uma linguagem mais acessível à população, conhecido como Relatório de Impacto sobre o Meio Ambiente (RIMA).
O IBAMA, porém, só avaliará o EIA-RIMA após o empreendedor ter obtido o Termo de Referência Definitivo, emitido pelo próprio IBAMA depois de analisar o Termo de Referência (TR) assinado pelo interessado no empreendimento. Segundo relatório preliminar do Banco Mundial, o TR Definitivo leva cerca de um ano para ser emitido, ainda que a Instrução Normativa 65/2005 do IBAMA determine que esse prazo seja de apenas um mês.
O TR, por sua vez, é um protocolo de intenções no qual o empreendedor detalha o que será levado em conta no EIA-RIMA, encaminhado ao IBAMA junto com a Ficha de Solicitação de Abertura do Processo do órgão federal. Aqui vale lembrar que no caso de empreendimentos que não afetam áreas da União, o processo todo se dá junto ao órgão ambiental estadual.
Mas existe ainda um passo anterior relevante até a obtenção do Termo de Referência Definitivo, o qual pode ser considerado o ponto de partida de um longo caminho a percorrer. O empreendedor que quer investir em geração de energia deve contratar uma empresa de consultoria para elaborar a Avaliação Ambiental Integrada (AAI). Esta avaliação, no caso da construção de uma usina hidrelétrica, é um estudo do rio inteiro, de ponta a ponta, para que sejam identificados os locais ideais para a construção de usinas. A identificação desses trechos viáveis do rio deve levar em conta o menor impacto ambiental, a menor área inundada e o menor comprometimento da flora e da fauna. A quantidade de usinas que podem ser construídas ao longo de um rio e a melhor localização de cada uma delas serão determinadas, portanto, no AAI.
De posse do TR Definitivo, o empreendedor, então, parte para a elaboração do EIA-RIMA, o qual deve ser encaminhado ao IBAMA ou ao órgão ambiental estadual com os devidos cálculos da compensação ambiental levando em conta o custo total do empreendimento. O órgão ambiental dispõe de um ano para aprovar o EIA-RIMA, mas o mesmo levantamento do Banco Mundial aponta que essa fase do processo pode levar até três anos.
Nesse período de avaliação, o EIA-RIMA é apresentado e debatido em audiências públicas com os atingidos pela construção da usina. O órgão ambiental promove quantas audiências públicas achar necessário. Durante as consultas junto à população e outros interessados no processo, o IBAMA ou órgão estadual pode solicitar complementação do EIA-RIMA ou declarar o empreendimento inviável do ponto de vista ambiental.
Caso o órgão ambiental ateste a viabilidade do projeto, o empreendedor recebe a Licença Prévia (LP), a qual garante a participação do empreendimento no leilão de concessão de usinas hidrelétricas promovido pela Agência Nacional de Energia Elétrica (ANEEL) do Ministério de Minas e Energia. Claudio Sales, presidente do Instituto Acende Brasil, lembra que existem dois tipos de leilão - o A-5, que ocorre cinco anos antes do início de fornecimento de energia pela usina arrematada, e o A-3, o qual se dá com três anos de antecedência ao começo das operações do empreendimento.
O empreendedor que arrematar a usina no leilão da ANEEL deverá, então, detalhar os programas relacionados ao meio ambiente, identificados pelo órgão ambiental no EIA-RIMA, e apresentar o Projeto Básico Ambiental (PBA) para análise. Somente após aprovação do PBA, o empreendimento recebe a Licença de Instalação (LI), que autoriza o início das obras. Os programas de meio ambiente contidos no PBA, definidos pelo IBAMA ou órgão estadual, devem ser implantados durante a construção da usina. Tais programas são fundamentais para a obtenção da Licença de Operação (LO), emitida ao término da obra e que autoriza o funcionamento das turbinas da usina para geração de energia. Antes de entrar em operação, a hidrelétrica tem de encher seus reservatórios, o que leva, em média, um mês.
Teoricamente, todo esse processo, desde seu início, deveria ser concluído em dois anos e meio, sem levar em conta o tempo médio de construção de uma usina hidrelétrica, que é de cinco anos. Na prática, porém, o trajeto é mais longo, cheio de grandes obstáculos, e a licença ambiental definitiva que atesta a viabilidade do empreendimento pode levar até o dobro do tempo para ser emitida.

Questões complexas

Apesar das queixas de empreendedores e de setores do próprio governo sobre a demora no processo de licenciamento ambiental de uma usina hidrelétrica, o coordenador adjunto do Instituto Socioambiental (ISA) lembra que o licenciamento é uma poderosa ferramenta de gestão ambiental, porém insuficiente para resolver questões que não são de foro do meio ambiente, mas relevantes à sociedade. Raul cita como exemplo as discussões sobre o projeto e o processo de licenciamento da usina hidrelétrica de Tijuco Alto, no rio Ribeira do Iguape, divisa dos Estados de São Paulo e do Paraná.
Nas avaliações do estudo de impacto ambiental da hidrelétrica, que pertence à Companhia Brasileira de Alumínio (CBA), empresa do grupo Votorantim, ambientalistas chamam atenção para a segurança de uma obra desse porte e para o fato de que não há garantias de que o empreendimento não ofereça riscos à população local, como o rompimento da barragem em uma situação extrema ou algum problema de concepção.
"No caso de Tijuco Alto, há diversos especialistas alertando para o risco de se construir sobre um terreno predominantemente composto por rochas solúveis como o calcário, altamente instável por ser cheio de ocos", aponta o coordenador do ISA. Na opinião de Raul, ainda não está claro se o projeto apresentado consegue superar as limitações naturais do terreno. "É altamente arriscado construir um empreendimento dessa envergadura numa região onde a literatura recomenda não instalar grandes obras civis. Esse é um típico caso em que não há compensação, pois se a barragem se romper ou "vazar" por algum lugar, os prejuízos em vidas humanas são irrecuperáveis", avalia.

O conceito de "atingido por barragem"

Todos os cidadãos deslocados de seu ambiente ou impedidos de acesso aos recursos produtivos por causa da inundação da área que represará a água de uma UHE são considerados atingidos por barragem e, portanto, têm direito a algum tipo de ressarcimento ou indenização, reabilitação ou reparação. No entanto, essa concepção, denominada territorial-patrimonialista, incluía apenas os proprietários de terras atingidas pela obra que tivessem documento comprovando sua posse.
Já na concepção hídrica, o atingido é o inundado, independentemente de ser ou não proprietário da terra alagada, como posseiros, meeiros, ocupantes etc. " todos sujeitos a deslocamento compulsório. Segundo o "Resettlement Handbook" da International Financial Corporation (IFC) de 2001, esses indivíduos passam a ser "pessoas economicamente deslocadas".
O deslocamento pode ser físico ou econômico. O primeiro caso envolve recolocação das pessoas que perderam seus abrigos, seus recursos produtivos ou o acesso a esses recursos. O segundo é resultado de ação que interrompe ou elimina o acesso de cidadãos aos recursos produtivos sem recolocação dos atingidos.
Entre 1994 e 2001, agências multilaterais como Banco Mundial, Banco Interamericano de Desenvolvimento e IFC chegaram à seguinte concepção de atingido: conjunto de processos sociais e econômicos deflagrados pelo empreendimento que possam vir a ter efeitos perversos sobre os meios e modos de vida da população.
Nesse contexto, a World Comission on Dams de 2002, do Programa de Meio Ambiente das Nações Unidas (UNEP), ampliou o conceito de deslocamento físico e acrescentou o termo "deslocamento de modos de vida", o qual envolve a perda de acesso aos meios tradicionais de subsistência, como agricultura, pesca, extração vegetal e pecuária.
Segundo relatório de 2001 da IFC, a política obrigatória de reassentamento da população deve assegurar aos deslocados física e economicamente uma situação melhor da que viviam antes do início do empreendimento.

Água Gestão e Sustentabilidade, n. 14 jan.-fev., 2010, p. 18-23