As 'boiadas' de Salles para driblar as instituições ambientais inclusivas

"A oportunidade que nós temos, que a imprensa está nos dando um pouco de alívio nos outros temas, é passar as reformas infralegais de desregulamentação, simplificação, todas as reformas que o mundo inteiro nessas viagens que se referiu o Onyx certamente cobrou dele, cobrou do Paulo, cobrou da Teresa, cobrou do Tarcísio, cobrou de todo mundo" [1].

A pandemia de COVID-19 descortinou uma janela de oportunidades para se "passar a boiada" nas instituições que foram desenhadas para proteger o meio ambiente no Brasil. É assim que enxerga, é assim que pensa, é assim que deseja agir (e age), sem quaisquer escrúpulos e com déficit de empatia, o ministro do Meio Ambiente Ricardo Salles e o governo Bolsonaro.

A epígrafe deste texto apresenta as palavras textualmente transcritas que foram ditas na reunião ministerial do dia 22 de abril de 2020 e explicitam que tipo de visão de desenvolvimento comunga o governo Bolsonaro, bem como quais os estratagemas pensados para pô-la em prática. É uma visão que vai ao encontro do que Daron Acemoglu e James Robinson chamam de instituições extrativistas em seu célebre livro "Por que as nações fracassam", que preveem o crescimento econômico sob instituições extrativistas (Acemoglu e Robinson, 2012), embora não seja sustentável.

Segundo os citados autores, as instituições políticas extrativistas criam instituições econômicas extrativistas, transferindo riqueza e poder para as elites do país, deixando marginalizada a maior parte da população. Esse tipo de instituição pode até produzir crescimento econômico. Mas esse crescimento não é sustentável porque esse processo é incompatível com a manutenção e a concentração do poder na mão de uma elite predadora.

Em oposição ao benefício de alguns poucos, as instituições políticas inclusivas são baseadas no pluralismo, produzem o marco legal, princípio segundo o qual as leis devem ser aplicadas igualmente para todo mundo. Essas instituições políticas geram instituições econômicas com os incentivos apropriados para o investimento em capital físico, a formação do capital humano e a inovação tecnológica que levam à prosperidade, e, portanto, ao aumento do bem-estar material da população.

Os estudos referentes às ações coletivas e das interações dos agentes econômicos e das instituições são muito presentes na abordagem institucionalista da Ciência Econômica, notadamente a escola novo institucional que inspira a obra de Acemoglu e Robinson (2012) [2]. Naturalmente, um pressuposto majoritariamente aceito é que o meio ambiente deve ser encarado como um bem e um direito difuso e coletivo e sua proteção é um exercício da cidadania nas democracias constitucionais. Nesse sentido, a governança ambiental é centrada numa visão de desenvolvimento lastreada na ideia de sustentabilidade.

Com efeito, o entendimento das palavras e ações prometidas pelo ministro Salles na epígrafe clama por uma reflexão a respeito da história institucional recente que forjou o marco institucional ambiental no Brasil, criando instituições inclusivas para o setor. Aqui a hipótese é que as instituições são inclusivas, uma vez que as regras formais forçam os policy makers com intenções extrativistas a apelarem para soluções e ações infralegais.

Como advogam Meyer et al. (2018) o desenho de estruturas de governança ambientais pressupõe a modificação, a troca ou a criação de arranjos institucionais, que são criados para cumprir um objetivo, uma solução de problemas mais ou menos bem definidos [3]. A literatura a respeito desse tema chama a atenção para o fato de que as principais mudanças institucionais serem dirigidas para resolver os problemas urgentes de governança ambiental.

Já o interessante trabalho de Beunen e Patterson (2019) se propõe a analisar a mudança institucional na governança ambiental. Propõe o conceito de trabalho institucional (institutional work) onde se foca o papel dos atores em criar, manter ou modificar estruturas institucionais. Os autores identificam o caráter político do conceito de trabalho institucional, que proporciona efeitos cumulativos das ações tomadas por múltiplos atores, incluindo as dimensões relacionadas à comunicação e ao discurso.

Em síntese um arcabouço analítico útil para interpretar as políticas ambientais no Brasil no período recente inclui os seguintes elementos conceituais: a dimensão política; as instituições extrativistas e inclusivas; estruturas de governança e arranjos institucionais; o papel dos atores envolvidos na mudança. Tal arcabouço propicia escrutínio daquilo que está desvelado e velado no discurso do ministro do Meio Ambiente aqui questionado.

Os atores diretamente interessados na mudança são explicitados na frase do ministro, mas há uma série de atores indiretos associados às mudanças (Economia, Direitos Humanos, Relações Exteriores, etc.). O rol de atores interessados inclui aqueles que se beneficiam com os efeitos da mudança de objetivos do Ministério do Meio Ambiente. Esse grupo faz parte da elite que se beneficia de instituições extrativistas.

Notem que a criação de novos arranjos institucionais no governo Bolsonaro é compatível com novos objetivos associados à questão do meio ambiente. Que passam de um longo período associados à preservação para um momento em que o objetivo precípuo é a extração. Os objetivos conflitantes estão por trás da estratégia apresentada na citada reunião ministerial. Nesse sentido vale a pena recuperar um pouco da concepção do arranjo e da governança ambiental no Brasil que propiciaram a criação de instituições inclusivas ambientais no Brasil. Isso pressupõe uma série de atores, instituições e processos que são fruto de acúmulo de vários períodos e gestões no Ministério do Meio Ambiente do Brasil.

A Constituição de 1988 concebeu o desenho para um Estado Democrático de Direito em que há uma interdependência grande dos poderes constituídos na República. A busca por ações infralegais por parte do Executivo nada mais significa deixar de levar o problema para a arena legislativa e ganhar tempo para lidar com eventuais problemas no poder judiciário. Naturalmente, a frase do ministro Ricardo Salles considera essas questões. Até porque as instituições inclusivas são desenhadas prevendo futuras ações extrativistas. Não à toa o timing e o senso de oportunidade foram claramente defendidos, ainda que de maneira inescrupulosa, pelo ministro.

As recentes ações do Ministério do Meio Ambiente vão de encontro à imagem construída no Brasil a partir da virada dos anos 2000. Uma série de ações tentando conciliar a ambição na economia e no meio ambiente elevaram o patamar do Brasil como ator internacional na questão ambiental [4]. No atual governo é descortinada a falta de diálogo entre os ambientalistas e uma série de atores (representados na fala do ministro) como o agronegócio, a cadeia de extração mineral e de madeira, bem como os interesses de obras de infraestrutura em áreas ambientalmente protegidas. O marco legal foi feito para proteger o meio ambiente, as comunidades e povos originários e propiciar uma ocupação sustentável no território amazônico. Havia, portanto, uma visão de desenvolvimento sustentável no desenho do marco institucional e os arranjos e a governança institucional foram feitos para proporcionar instituições ambientais inclusivas.

O marco legal que delineia a política ambiental do Brasil remonta à Política Nacional do Meio Ambiente (PNMA), instituída pela lei no 6.938, de 31 de agosto de 1981. A Constituição de 1988 destinou um artigo específico para o meio ambiente. Desde então uma série de instituições e institucionalidades foram criados para forjar os atores essenciais da implementação da política ambiental no Brasil, com destaque para duas autarquias ligadas ao Ministério do Meio Ambiente:

Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis (IBAMA), criado pela Lei no 7.735 de 22 de fevereiro de 1989, é uma autarquia federal vinculada ao Ministério do Meio Ambiente (MMA). É o órgão executivo responsável pela execução da Política Nacional do Meio Ambiente (PNMA) e desenvolve diversas atividades para a preservação e conservação do patrimônio natural, exercendo o controle e a fiscalização sobre o uso dos recursos naturais (água, flora, fauna, solo, etc). Também cabe a ele conceder licenças ambientais para empreendimentos de sua competência.
Instituto Chico Mendes de Conservação da Biodiversidade (ICMBio). É o órgão ambiental do governo brasileiro, criado pela lei 11.516, de 28 de agosto de 2007. É uma autarquia especial cujo objetivo é executar as ações do Sistema Nacional de Unidades de Conservação, podendo propor, implantar, gerir, proteger, fiscalizar as unidades de conservação instituídas pela União.
Os dois órgãos têm natureza fiscalizadora cujo objetivo precípuo é a conservação do meio ambiente. Fazem isso em obediência ao marco legal estabelecido. Uma pequena fração desse marco apresentada a seguir, de maneira a forjar as "regras do jogo" formais referentes à política ambiental do Brasil.

Constituição da República Federativa do Brasil, artigo n. 225. "Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao poder público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações". De particular interesse é o § 4o "A Floresta Amazônica brasileira, a Mata Atlântica, a Serra do Mar, o Pantanal Mato-Grossense e a Zona Costeira são patrimônio nacional, e sua utilização far-se-á, na forma da lei, dentro de condições que assegurem a preservação do meio ambiente, inclusive quanto ao uso dos recursos naturais".

Lei n. 11.284, de 2 de março de 2006. Dispõe sobre a gestão de florestas públicas para a produção sustentável; institui, na estrutura do Ministério do Meio Ambiente, o Serviço Florestal Brasileiro - SFB; cria o Fundo Nacional de Desenvolvimento Florestal - FNDF.
Lei no 12.512, de 14 de outubro de 2011. Institui o Programa de Apoio à Conservação Ambiental e o Programa de Fomento às Atividades Produtivas Rurais.

Lei n. 12.651 (Novo Código Florestal), de 25 de maio de 2012. Dispõe sobre a proteção da vegetação nativa. Esta Lei estabelece normas gerais sobre a proteção da vegetação, áreas de Preservação Permanente e as áreas de Reserva Legal; a exploração florestal, o suprimento de matéria-prima florestal, o controle da origem dos produtos florestais e o controle e prevenção dos incêndios florestais, e prevê instrumentos econômicos e financeiros para o alcance de seus objetivos.

Os resultados da mudança institucional em relação ao meio ambiente no Brasil são bastante expressivos e mundialmente reconhecidos. E são multidimensionais. Um dos resultados mais visíveis é explicitado no