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Uma ideia que pode dar certo

Veja, Economia & Negocios, p.124-127
08 de set de 2004

Economia e Negócios
Uma idéia que pode dar certo
As PPPs, parcerias público-privadas, não são a salvação do Brasil, como sustenta o governo, nem um inferno, como alega a oposição
Chrystiane Silva
Em um dos melhores momentos da economia brasileira nos últimos dez anos, o governo do presidente Luiz Inácio Lula da Silva aposta na aprovação de um mecanismo capaz de reunir os investimentos necessários para o que seria um salto histórico na economia brasileira: a reabilitação da combalida infra-estrutura nacional, cujas rodovias, ferrovias e portos estão precisando de urgente modernização. Esse mecanismo se chama parceria público-privada (PPP). É um sistema criado na Inglaterra e que ganhou aplicações em outros países, como Portugal, Chile e África do Sul.
O projeto de Lula foi aprovado pela Câmara e caminha no Senado, onde sofre forte resistência da oposição. Nas discussões, o governo carrega o trunfo de ter impedido que a economia desandasse e apela aos senadores para que aprovem as parcerias. O governo argumenta que elas são uma das bases para assegurar o crescimento sustentado do país pelos próximos anos. No segundo trimestre de 2004, a economia cresceu 5,7% com relação ao mesmo período do ano passado – o ritmo mais acelerado desde o terceiro trimestre de 1996. O comércio exterior bate recorde atrás de recorde, o que afasta o fantasma das crises externas e reduz o impacto negativo da alta do petróleo. Em agosto, a balança comercial teve saldo positivo de 3,4 bilhões de dólares. As PPPs seriam a cereja no topo do bolo do crescimento com que o governo Lula quer saciar o eleitorado e provocar indigestão na oposição.
O mecanismo das PPPs, em sua essência, é simples. Na versão brasileira, elas foram desenhadas para obras necessárias sob o ponto de vista social ou estratégico do país, mas tão caras que não dão retorno puramente financeiro a um investidor privado. Pode ser uma linha de metrô ligando regiões de baixa renda ou uma ferrovia numa área do país ainda pouco explorada. Pelas PPPs, o governo convida investidores interessados em construir, manter e explorar comercialmente essas obras por um prazo de até 35 anos. Somente quando as obras estiverem prontas, o Estado entrará com recursos públicos para complementar sua rentabilidade e garantir o lucro ao investidor privado (confira quadro).
No Brasil, ninguém discute a necessidade de atrair recursos para a precária infra-estrutura. Cada vez que o país cresce entre 3,5% e 4%, cerca de 20 bilhões de dólares deveriam ser investidos em obras de ampliação e modernização dos transportes, saneamento e energia. O desempenho fabuloso das exportações brasileiras trouxe o caos aos portos, que esperam por melhorias e ampliações. A continuar nesse ritmo, a falta de infra-estrutura será uma das principais barreiras ao crescimento. "Há um estrangulamento, e a única forma de equilibrar isso é com a PPP", diz o senador Aloizio Mercadante, líder do governo no Senado. Principal crítico do projeto, o senador tucano Tasso Jereissati sustenta que o texto proposto pelo governo fere as leis de responsabilidade fiscal e de licitação e abre espaço para gastança pública e subjetividade na seleção dos investidores que farão as obras.
Esses interesses cruzados tornam o debate confuso. Apesar da crítica do PSDB federal, o governador paulista, Geraldo Alckmin, e o mineiro, Aécio Neves, ambos do próprio PSDB, já aprovaram suas versões estaduais das PPPs e aguardam uma definição federal para anunciar obras. No sentido inverso, apesar do interesse do presidente Lula em viabilizar o maior número de projetos de infra-estrutura, o Ministério da Fazenda acredita que usar as PPPs com o máximo de parcimônia será vital para evitar o descontrole de gastos. As PPPs funcionaram com sucesso nos países onde foram implantadas com responsabilidade. E causaram mais problemas que soluções onde sua aplicação foi feita de forma pouco transparente ou com um viés populista. Por ser um projeto complexo e de longa duração, nessas parcerias é difícil identificar onde termina o bolso do investidor privado e começa o do contribuinte. A própria experiência brasileira tem algo a ensinar. Quando deu início à construção da malha ferroviária nacional, ainda no século XIX, o imperador Pedro II montou um condomínio governo-iniciativa privada que é considerado uma espécie de PPP de antiquário. O contexto econômico à época era curiosamente familiar. As exportações cresciam, e não havia infra-estrutura suficiente para escoar a produção. Montou-se então um sistema generoso capaz de trazer investidores europeus para os trópicos – para muitos críticos do imperador, generoso até demais. Sem controle do governo e com renda assegurada, as empresas estrangeiras não se preocupavam em escolher traçados econômicos para as ferrovias. Não precisavam. O lucro estava garantido. Tratadas como conquistadoras pelos ministros do império, elas produziam falsos prejuízos, forçando o Estado brasileiro a cumprir sua parte no contrato com a injeção de mais e mais recursos.
Em sua encarnação no século XXI, as PPPs podem escapar da maldição do caixa dois que quase levou à falência o império brasileiro no século XIX. A contar pela experiência internacional recente, as PPPs apresentam resultados variados. Desde o começo dos anos 90 do século XX, o governo inglês já assinou contratos no valor de 70 bilhões de dólares, dos quais 40% foram para o metrô de Londres. A maior parte dos hospitais, escolas e prisões construídos na última década foi concluída no prazo previsto, algo fora do comum também na Inglaterra. Um estudo divulgado recentemente pelo Departamento Nacional de Auditoria, o órgão inglês conhecido pela sigla NAO e que tem a missão de vigiar os gastos públicos, resume as questões que precisam de atenção. As principais são as seguintes:
• as regras de divisão dos riscos e também dos lucros entre a empresa privada e o governo devem ficar claras;
• transparência nunca é demais. As contas das empresas devem ser monitoradas constantemente;
• para evitar controvérsias sobre o resultado de uma disputa, todas as propostas devem ser analisadas do ponto de vista econômico;
• um árbitro escolhido de comum acordo deve fazer uma avaliação sobre os preços cobrados depois de alguns anos.
Entre os vários exemplos de PPPs que não deram certo, um dos mais emblemáticos é o das estradas em Portugal. Por falhas no planejamento, o governo não terá mais recursos para honrar os pagamentos já a partir de 2008. "Chegou-se a um ponto em que as PPPs das estradas consumiam quase todo o orçamento público para transportes", diz Rui Nuno Baleiras, professor de finanças públicas da Universidade Nova de Lisboa.
Bem administradas, as PPPs podem dar certo. Um caminho proposto por especialistas seria o Estado contratar a empresa mais eficiente e condicionar o pagamento à qualidade do serviço.
"No Brasil, ao que parece, os fundos de pensão terão um papel importante", diz Timothy Stone, diretor da unidade de PPP da KPMG, em Londres. Um dos perigos que a versão brasileira corre é de se tornar uma espécie híbrida, que acabaria sendo batizada de parceria público-público-privado-pública. Ou seja, o Estado contrata, os fundos de pensão que sofrem pressão do governo entram como sócios e o BNDES financia. No final, o Estado ainda complementa a rentabilidade. Nesse caso, que se acredita poder evitar, o risco público seria sempre muito maior que o risco privado.
Se o projeto da PPP brasileira conseguir absorver as melhores práticas internacionais, é possível que ajude a resolver o problema dos gargalos da infra-estrutura em obras selecionadas. Três projetos são prioritários para o governo: a reforma do Porto de Santos, a construção da Ferrovia Norte–Sul e o arco rodoviário do Rio de Janeiro. O que pode aproximar a experiência brasileira dos casos de sucesso é a convicção de que as PPPs não são uma saída para a falta de dinheiro público. A tentação é grande. Como os recursos públicos das PPPs serão pagos principalmente pelas gerações futuras, torna-se atraente contratar o maior número de obras. Resume Joaquim Levy, secretário do Tesouro Nacional: "O foco agora é garantir que a PPP não seja um mecanismo para burlar a responsabilidade fiscal".

Veja, 08/09/2004, p. 124-127

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