Reforma agrária e indenização prévia

Reforma agrária e indenização prévia

Paulo Álvares Babilônia Advogado da União em exercício no Ministério do Desenvolvimento Agrário. Ex-procurador do Banco Central do Brasil
Advogado da União em exercício no Ministério do Desenvolvimento Agrário. Ex-procurador do Banco Central do Brasil

Questão que costuma levar o intérprete constitucional a uma sensação de que a própria Constituição estaria a enveredar-se pelo caminho da contradição é a relativa ao pagamento de indenizações de terras para fins de reforma agrária. O art. 184, caput, da Constituição Federal, determina que ''compete à União desapropriar por interesse social, para fins de reforma agrária, o imóvel rural que não esteja cumprindo sua função social, mediante prévia e justa indenização em títulos da dívida agrária (TDA's), com cláusula de preservação do valor real, resgatáveis no prazo de até vinte anos, a partir do segundo ano de sua emissão, e cuja utilização será definida em lei''.

Diante de uma leitura mais apressada do referido dispositivo constitucional, poder-se-ia entender que estaria a Carta Magna incorrendo em contradição ao definir como prévia e justa a indenização em Títulos da Dívida Agrária (TDA's), cujo resgate (troca do título por dinheiro) ocorrerá de forma fracionada (anualmente), durante o prazo de até vinte anos, contados a partir do segundo ano da emissão dos referidos títulos.

A aparente contradição constitucional encontra-se, hoje, totalmente dirimida, dada a natureza dos referidos títulos. O egrégio Superior Tribunal de Justiça - STJ (in RSTJ, 31:237, 25:257 e 15:192) caracteriza os TDA's como títulos pro soluto, representativos do pagamento da indenização, acarretando a solução da obrigação junto ao expropriado, que poderá, inclusive, transferi-los a terceiros. Os TDA's equiparam-se, assim, a bens móveis, circulando como tal no comércio, sujeitos a juros e correção monetária. Assim, uma vez emitidos em favor do expropriado, o Estado, ao tempo em que se considera exonerado pela indenização, compromete-se em resgatá-los de qualquer portador ou endossatário que os apresente, sem indagar como ou por que se deu a transferência, a não ser em casos de suspeita fundamentada de fraudes.

Nota-se, a propósito, que, atualmente, os TDA's não são mais emitidos de forma ''cartular'', mas apenas de forma ''escritural'' (armazenados em computador do Tesouro Nacional), nos termos do Decreto no 578, de 24.06.92, como forma de se evitar as constantes fraudes que vinham ocorrendo na emissão e transmissão das antigas cambiais, sendo que ao beneficiário (expropriado) é concedido, apenas, certificado de emissão dos referidos títulos. O novo sistema não impede, todavia, a circulação dos referidos títulos, que ''poderão ser transferidos, por lançamento, mediante ordem do alienante e do alienatário à instituição financeira que o represente no sistema de liquidação e de custódia, vedado o fracionamento do título''.

Restando atendido o requisito da prévia indenização pela emissão dos TDA's (títulos pro soluto) em favor do proprietário, o requisito da justa indenização não suscita maiores dúvidas, já que, a própria letra da Constituição determina que os títulos conterão cláusula de preservação do valor real.

Outra controvérsia a ser dirimida por nossos tribunais é a relativa ao prazo de resgate dos títulos cuja emissão tenha sido determinada pelo juiz, no caso de o expropriando vir a contestar, nos autos da ação expropriatória, o valor atribuído pela administração ao imóvel objeto de expropriação, já que, nesse caso, somente após o trânsito em julgado da decisão condenatória, a União expediria novos títulos para pagamento da diferença. Incidiria, também nessa hipótese, a literalidade do art. 184 da Constituição Federal, que prevê o resgate dos títulos no prazo de até vinte anos, contados ''a partir do segundo ano de sua emissão''?

A propósito, entendemos que não atende ao princípio da razoabilidade a possibilidade de que os títulos complementares emitidos por ordem judicial, após vários anos de tramitação processual, também terem prazo de resgate de até vinte anos, a partir do segundo ano de sua emissão. Pensamos que a melhor interpretação seria no sentido de o prazo de resgate dos TDA's complementares não possa ser superior ao prazo de resgate dos TDA's emitidos inicialmente, visto não ser aceitável que o expropriado seja penalizado pelo erro da administração, ao não avaliar corretamente o imóvel objeto de desapropriação.

Finalmente, vale ressaltar o duplo sentido da previsão constitucional de pagamento das indenizações por desapropriação para fins de reforma agrária em títulos da dívida pública: o político e o econômico. O sentido político diz respeito à sanção ao proprietário do imóvel rural descumpridor da função social da propriedade e o econômico, vinculado à necessidade de aumento da produção nacional e ao alto custo das indenizações, este último, aliás, poderia inviabilizar o comando constitucional de reforma agrária, um dos mais fortes clamores econômicos e sociais de nosso país.

CB, 09/02/2004, Direito e Justiça, p. 2