Editorial: Propostas para uma política indigenista conseqüente

1. "O índio é federal"? Causas e conseqüências da "des-federalização" das áreas indígenas

Não é aleatório o fato da decadência da FUNAI (cortes constantes no seu orçamento, não renovação dos seus quadros indigenistas, uso dos cargos para fins políticos etc.) coincidir com o aumento dos problemas nas comunidades indígenas. Até os anos 1980, a FUNAI era a única referência para a maioria destas comunidades e, por meio de um poder real derivado da máxima "o índio é federal", fechava e/ou realizava uma triagem o acesso das comunidades indígenas às novidades vindas do exterior. Fossem elas boas ou ruins, este critério de valor era definido pelo funcionário da FUNAI local. Verdadeiras estruturas de poder quase colonialistas mantinham muitas comunidades indígenas sobre controle estrito ao acesso "ás coisas de fora" (fosse o álcool, as igrejas ou as Ongs - mas, sobretudo, às políticas municipais e estaduais) e controlando a produção dos índios e a exploração dos recursos naturais.

Mas mesmo a exploração da famigerada "renda indígena", parece hoje, como veremos, até positiva frente ao que viria depois em termos de exploração. Este "fechamento" das áreas indígenas - visto agora de uma perspectiva histórica - foi fundamental para manter as condições internas nas áreas e comunidades indígenas em certo equilíbrio - social, cultural e ambiental. O relaxamento do poder da FUNAI (e a perda da qualidade do seu trabalho) parece ter facultado o acesso das comunidades indígenas aos fenômenos, positivos e negativos, de uma urbanização crescente, processo este que já vinha se desenvolvendo no entorno da maioria das áreas indígenas, sobretudo no centro-oeste, sul, nordeste e algumas zonas da Amazônia.

Ao longo dos anos 1980, particularmente durante a "transição para a democracia" (governo Sarney), quando a FUNAI passa a ser dirigida por quadros políticos - e seus novos funcionários agenciados e contratados sob este critério - uma outra política se impõe, com a "abertura" das áreas indígenas. Tal abertura, conduzida inicialmente por Romero Jucá (hoje senador) foi executada em dois níveis: na exploração por terceiros dos recursos naturais (madeira e minérios principalmente - e sob o argumento de que "os índios devem pagar sua assistência"); e no acesso das áreas a políticas públicas municipais e estaduais. Sob impacto desta política, muitas terras indígenas viraram verdadeiras "terras de ninguém" (ou de todos, na verdade), com os índios vendendo a preço de banana seus recursos florestais, expulsando funcionários da FUNAI resistentes e tendo acesso a bens cada vez mais supérfluos - numa orgia consumista de uns poucos "líderes". Prefeitos e governadores inescrupulosos aproveitaram - e muito - deste relaxamento para lucrar com o novo "boom" econômico nas áreas indígenas.

O Governo Collor de Mello traria mais água a esta corrente com a edição de uma série de decretos que irão distribuir serviços e atribuições da FUNAI para outros órgãos (em que pese, paradoxalmente e como quase tudo naquele governo, o curto período de tentativa de "re-fechamento" na gestão de Sydney Possuelo), consolidando a estratégia de esvaziamento político e financeiro da FUNAI. A municipalização e estadualização dos serviços de educação formal e a terceirização dos serviços de saúde seriam as conseqüências lógicas desta "modernização redistributiva".

É fácil ver, para quem conhece algumas áreas indígenas, que onde estas conseguiram permanecer ainda isoladas (circunstancialmente, por sorte da sua localização geográfica, ou pela "insignificância" dos seus recursos naturais ou ainda por louvor de uns poucos funcionários conscientes ou de ONGs sérias), e resistentes aos efeitos desta modernização forçada, as comunidades indígenas conseguiram manter-se em um estado social e cultural equilibrado. Isto é um fato. Na maioria delas, expostas abertamente á urbanização, à politicagem municipal e a chantagem dos políticos locais - os efeitos para os índios foram altamente deletérios, em todos os sentidos: a "modernização" só lhes trouxe os problemas desta (drogas, alcoolismo, violência, prostituição) atingindo em cheio a auto-estima de muitos povos indígenas; de positivo, praticamente nada. Isto também é um fato.

Vê-se claramente hoje que os problemas sociais verificados na maioria das comunidades indígenas (e que são notícia na mídia: suicídios, violência interna, tráfico de drogas, exploração ilegal de produtos florestais etc.) se devem a esta política deliberada de "abertura" e "modernização". Lideranças são cooptadas por prefeitos, enquanto outras por vereadores contrários e as disputas políticas externas são transferidas para dentro das áreas indígenas, originando cisões internas e lutas que o mais das vezes acabam em violência.

Hoje o leque de agentes que interferem nas áreas indígenas é enorme (igrejas das mais variadas confissões, prefeitos, vereadores, secretarias de estado, órgãos federais vários, ONGs, associações indígenas do "bem" e do "mal" etc.) propondo políticas e projetos sem conexão alguma entre si - algumas bem intencionadas, mas a maioria tendo por motivação suas próprias finalidades de poder, usando os índios por puro oportunismo. Não existe mais uma instância disciplinadora ou, no limite, coordenadora, destas ações e que dispusesse de agentes capacitados para, mediante o diálogo com os índios, realizar uma triagem destas ações, avaliando seus efeitos positivos e negativos.

O fato é que as comunidades indígenas perderam seu centro de referência de antigamente. Mesmo que tal centro tivesse se mantido, em muitas áreas indígenas, por força de atos repressivos, originados de uma política equivocada que resvalava em práticas colonialistas, mesmo assim era um centro de referência. E será então que um "re-fechamento" das áreas indígenas resolveria, senão todos, mas alguns destes problemas? Será que, ao voltarmos a utilizar a máxima "o índio é federal" como linha estratégica fundamental da política indigenista, ajudaria a resolver os problemas dos índios?

O "mundo dos brancos" mudou - e para muito pior, do ponto de vista dos índios mais velhos. A modernização e a urbanização de zonas antes remotas atingiu as comunidades indígenas, sobretudo os jovens indígenas, em cheio. O acesso mais fácil ao dinheiro (e, consequentemente, ao álcool, às drogas, aos bens de consumo supérfluos em geral), à televisão (e a seus programas de conteúdo violento e pornográfico), às escolas (e a "letralização" de culturas orais, que têm na presença - e não a ausência dos outros - o seu foco), ao mundo "moderno" e urbano enfim, trouxe para as comunidades indígenas afetadas, em maior ou menor grau, apenas transtornos: o lixo urbano espalhado pelas aldeias mais remotas; os novos alimentos e hábitos alimentares introduzidos (e as doenças que acarretam, como a hipertensão arterial, a diabete, o câncer etc.); a destribalização de muitos jovens, encantados e seduzidos por essa "urbanidade" (e sua conseqüente "favelização" no meio urbano e sua entrada no mercado informal de trabalho - em geral, para as mulheres, via prostituição); as estradas e barragens alterando seu ambiente e espantando sua caça e seus peixes - a modernidade enfim, naquilo que ela apresenta de pior.

Seria hoje possível "fechá-los" a isso tudo, colocando uma barreira ideológica e política que evitasse seu acesso a esses males? Se isso é irreal, ilusório, o que fazer? Encontrar uma estratégia que equacione estes problemas de forma séria e correta deve ser a meta fundamental da política indigenista oficial - que extrairá daí lições que valerão com certeza para o conjunto da nossa sociedade, porque as comunidades indígenas são o microcosmo, hoje, do nosso próprio mundo.

2. É possível re-federalizar as áreas indígenas ?

Não é possível "fechar" as áreas indígenas do mesmo modo como, em parte, o fizeram o SPI e depois a FUNAI até meados dos anos 80. Como percebem claramente os índios, hoje o mundo é outro...E eles também o são. Mas deixar como estão as áreas indígenas como "terra de ninguém" (e, portanto, aberta a todos e quaisquer agentes) é um atentado à nossa história indigenista, à nossa consciência humanista e, pior, aos tratados internacionais que o Estado brasileiro assinou em nome do povo brasileiro e jurou cumprir (a Convenção 169 da OIT).

Por outro lado, a norma que suportava a tutela a que estavam submetidos os índios (sua relativa capacidade jurídica) foi abolida no recém aprovado Código Civil. Mas a Lei 6001 (o "Estatuto do Índio") continua em vigor mantendo a tutela do Estado sobre os índios, enquanto o artigo 232 da CF lhes dá o direito de entrar em juízo para a defesa dos seus interesses, desde que acompanhados do Ministério Público. Estas contradições (e as lacunas da Constituição) favorecem, na prática, a emergência de um estado de coisas nebuloso, propício para os oportunistas de sempre - sejam eles os interessados na exploração dos recursos naturais ou minerais das terras indígenas, sejam aqueles que, funcionários da FUNAI, usam o "fim da tutela" como tática terrorista sobre os índios para manter seus espaços de poder e a relação de clientela que praticam - com recursos do próprio órgão.

Algumas pessoas envolvidas nesta discussão argumentam que a questão que merece ser discutida, é sobre as garantias jurídicas necessárias para assegurar os direitos coletivos dos povos indígenas, e o papel do órgão federal neste sistema de garantias, para além da tutela. Outros argumentam que os efeitos práticos-jurídicos da tutela na atualidade são somente positivos (quando no passado este dispositivo era usado para coibir a manifestação ou inibir reivindicações dos índios) - e que portanto seria uma garantia a mais para a defesa dos direitos indígenas. Outros ainda enfatizam que a Constituição "suprimiu", de direito, a tutela e há que se adequar o Estatuto do Índio vigente às novas condições legais estabelecidas a partir de 1988.

Independentemente dessa polêmica, e seu resultado no Congresso, o aumento das competências da FUNAI e o seu reaparelhamento - físico, financeiro e sobretudo de pessoal - é ponto comum em todas as propostas do novo Estatuto e de reestruturação do órgão indigenista oficial vinda à luz pelos os mais diferentes segmentos da sociedade, inclusive do governo passado. E qual a finalidade desta reestruturação? Ela é absolutamente necessária e urgente, para que o órgão oficial de execução da política indigenista possa exercer, com a devida competência que os povos indígenas deste país merecem, seu poder de fiscalizar as terras indígenas e resguardar seus recursos naturais para usufruto exclusivo dos povos indígenas que as habitam; de coordenar, ou fornecer diretamente, os serviços de saúde, educação, condições de trabalho, cidadania civil e amparo jurídico que os índios e os povos indígenas, por direito constitucional, fazem jus.

A Proposta

O primeiro passo para tanto seria a demonstração de vontade política do Governo Lula em elevar a questão dos povos indígenas a um status nunca antes atingido na história das relações dos povos indígenas para com o Estado brasileiro, com a criação do Conselho Nacional de Política Indigenista (CONINDI), proposta que formulamos no âmbito do GT da FUNAI, estabelecido pelo Ministro da Justiça no governo passado. Esta proposta foi também assumida pelo CIMI (Conselho Indigenista Missionário, da CNBB). Anexamos as duas propostas para que a Casa Civil possa avaliá-las. A FUNAI seria então o órgão executor deste Conselho.

1. Reestruturação da FUNAI: pontos principais

1) A missão do órgão seria a de apoiar e propiciar o desenvolvimento integral dos povos indígenas dentro de parâmetros sociais e culturais por eles definidos.
2) Os serviços do órgão seriam: a) coordenar, avaliar e fiscalizar as ações dos demais órgãos da administração pública e entidades prestadoras de serviços às populações indígenas, em conformidade com as diretrizes oriundas do CONINDI; b) receber e encaminhar, dentro das normas legais estabelecidas, as demandas das comunidades e organizações indígenas relativas à definição de seus territórios, levando ao CONINDI as demandas consideradas críticas; c) levantar e encaminhar as demandas das comunidades e organizações indígenas relativas à gestão dos recursos naturais das Terras Indígenas e às suas necessidades de subsistência, obedecendo aos parâmetros legais vigentes; c) exercer o poder de polícia dentro das Terras Indígenas visando assegurar o uso exclusivo dos recursos naturais pelas populações indígenas que as habitam; d) exercer a tutela plena para os índios em situação de isolamento ou de contato recente com a nossa sociedade, através de um corpo técnico específico; e) atender as demandas dos índios, suas comunidades e organizações relativas à documentação civil e ao exercício da cidadania plena.

Para cumprir sua missão e levar a contento esses serviços, a FUNAI deveria:

manter na sede em Brasília, além do Gabinete da Presidência, um corpo técnico reduzido e altamente capacitado, para atender as seguintes áreas temáticas: Fundiária e Patrimônio Ambiental; Cidadania e Cultura; Índios Isolados, Gestão Orçamentária, do Pessoal e da Informação. O orçamento do órgão (rebatido no PPA) distinguiria as atividades da sede (por exemplo: demarcação e regularização fundiária, proteção e localização de grupos indígenas arredios, implantação de sistema de gestão da informação, acompanhamento dos empreendimentos que afetam o subsolo e o uso dos recursos hídricos nas terras indígenas, implementação de campanhas de sensibilização da opinião pública, produção de eventos culturais) dos programas de área ou regionais oriundos das comunidades e organizações indígenas (saúde, educação, fiscalização e vigilância, cidadania, subsistência e geração de renda, entre outros). A direção do órgão em Brasília em conjunto com seu corpo técnico discutiria internamente os Programas Regionais - a factibilidade das metas e sua adequação orçamentária - e o encaminharia ao CONINDI para a sua aprovação;

distribuir as gerências dos serviços por unidades descentralizadas regionais com autonomia orçamentária, cujo parâmetro ou vetor seriam as macro etnias (Kaiowá, Yanomami, Tikuna, Xavante, Kaiapó, Timbira, Tikuna, Macuxi etc.) e/ou complexos culturais (Xingu, Javari, Purus-Juruá, Araguaia-Tocantins, sul de RR etc.) que deveriam moldar também os atuais "distritos sanitários especiais indígenas" (DSEI). Para cada uma destas unidades descentralizadas, haveria um Coordenador Regional, indicado pelo presidente do órgão a partir de uma lista tríplice enviada pelos povos indígenas e suas organizações locais, e que atuaria em conjunto com um Conselho Regional (que absorveria os atuais conselhos distritais de saúde) integrado por representantes das comunidades e organizações indígenas locais, as entidades indigenistas que atuam na região abrangida, o coordenador-gerente local da FUNASA e o coordenador-gerente dos NEIs ou organizações estaduais de educação indígena equivalentes. Cada Coordenação Regional teria uma base de apoio no núcleo urbano maior e mais próximo das terras indígenas abrangidas e, conforme a realidade geográfica de cada uma, poderia contar ainda com a retaguarda logística (licitações, descentralização orçamentária etc.) de uma unidade administrativa estabelecida na capital do Estado (seria o caso, por exemplo, de Manaus, Belém e Cuiabá - mas não se aplicaria, por exemplo, a Curitiba, Porto Alegre ou São Luís) e que atenderia a todas as Coordenações Regionais dentro da sua área de influência geográfica. O número e o perfil técnico da equipe de cada Coordenação Regional seria dado em função do número de aldeias e indígenas a serem atendidos, as dimensões dos seus territórios e a natureza principal dos seus problemas. Fora das atividades de sua missão precípua (poder de polícia, acompanhamento dos programas de saúde e educação, registro civil), a Coordenação Regional trabalharia de perto e ao lado das comunidades e organizações indígenas, apoiando seus projetos, fornecendo-lhes o auxílio técnico necessário e procurando as parcerias necessárias para viabilizar aqueles projetos. O Coordenador Regional da FUNAI seria o responsável principal pela interlocução com as outras esferas do poder público.

Como o número de áreas culturais não ultrapassaria 24-28, teríamos esses números de unidades descentralizadas, contra as atuais 54, favorecendo a atuação dos quadros junto ao público-alvo e possibilitando o enxugamento necessário do órgão. A articulação das ações com a FUNASA serão fundamentais e para tanto não basta mudar a qualidade dos técnicos somente da FUNAI; a FUNASA precisa urgentemente abrir concurso para a contratação de quadros para diminuir, no médio prazo, as "terceirizações" que vem efetuando. É preciso que se busque a criação de normas de excepcionalidade para a FUNASA nestas áreas.

Neste desenho, a figura do "posto indígena" somente teria sentido para poucos grupos indígenas, exclusivamente para aqueles em contato recente com a nossa sociedade ou cujo domínio do português (e, por extensão, do nosso universo social e cultural) é ainda extremamente precário e para as áreas de fronteiras na Amazônia, onde o poder de polícia da FUNAI atuaria como força auxiliar de fiscalização. Para as outras regiões e situações, as unidades da FUNASA chamadas de "pólo base" (e situadas nos núcleos urbanos mais próximos das aldeias) deveriam ser aproveitadas para se manter ali um serviço de registro civil e demais documentos da vida civil (RG, título de eleitor, CPF etc.) e apoio para os encaminhamentos referentes à aposentadoria, auxílio maternidade etc. e cuja responsabilidade seria da FUNAI.

As demandas mais complexas seriam levantadas e encaminhadas pelo Coordenador Regional para serem avaliadas e discutidas no âmbito do Conselho Regional (ações de vigilância territorial e de gestão ambiental, projetos de subsistência e geração de renda, entre outros), onde se definiriam seus custos operacionais, fontes de financiamento, parcerias etc. ou seja, toda a programação orçamentária seria discutida por um mecanismo democrático e transparente, evitando-se o clientelismo da maioria dos administradores regionais, como atualmente se verifica.
Os cargos do órgão indigenista oficial, é preciso ressaltar, jamais poderão servir de moeda de troca política para os seus preenchimentos. Pela sua especificidade, a carreira do servidor da FUNAI deve ser reconhecida como carreira de Estado - pois seu papel, missão e responsabilidade não se distinguem em nada daqueles dos servidores do Ministério das Relações Exteriores: são - e assim devem ser colocados - verdadeiros embaixadores internos: trabalham com povos diferentes, apesar de estarem constituídos por brasileiros; são os mediadores que servem de ponte entre culturas, ajustando suas idiossincrasias. Reconhecer tal especificidade - e dar-lhes a devida dimensão enquanto servidores públicos de alta relevância - é reconhecer o fato da nossa sociodiversidade interna permanente e assumir que o Estado brasileiro é, e deve agir como tal, um Estado pluriétnico.