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Área de preservação permanente e sobreposição à reserva legal

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Autor: Marcelo Kokke
07 de out de 2018

Área de preservação permanente e sobreposição à reserva legal
07/10/2018 06:31

MARCELO KOKKE

Matéria já foi absorvida pelos Tribunais, mas com ponderações

A interlocução entre desenvolvimento econômico e conservação dos bens ambientais é um dos principais dilemas socialmente propostos, tanto em níveis local, regional, nacional quanto em nível mundial. O primeiro problema que se levanta é identificar quando um bem ambiental, cujo significado advém por sua relevância nos processos biológicos ou no quadro do ecossistema como um todo, também se afirma como um recurso natural. Nessa situação, o bem converte-se em utilidade para o ser humano em suas relações socioeconômicas. Um recurso natural é um bem ambiental, mas nem todo bem ambiental converte-se em recurso natural.

Os bens ambientais capitulados como relevantes nos processos biológicos possuem inserção em regimes jurídicos diversos, postando-se em espaços ambientalmente protegidos, mas com níveis diferentes de proteção e possibilidade de intervenção antrópica. Essa situação ocorre entre reserva legal - RL - e área de preservação permanente - APP, ambas acolhidas no artigo 225, §1o, III, da Constituição. Mas a própria dinâmica entre APP e RL remete ao conflito da sustentabilidade e do desenho que define os bens ambientais para sua existência ou uso como recurso a ser explorado economicamente.

A promoção do desenvolvimento econômico associado à preservação dos recursos naturais e da biodiversidade, garantindo-os às necessidades materiais e imateriais das gerações futuras, implica uma necessária gestão social do ambiente que coordene regimes jurídicos de regem os bens e recursos ambientais. O problema dessa coordenação ocorre quando a afirmação de um regime jurídico pode abrir portas para o comprometimento de outro. Essa porta de risco ocorre quando a reserva legal e a área de preservação permanente podem se sobrepor, como previsto no Código Florestal, Lei n. 12.651/12.

O risco de comprometimento para as gerações futuras é visualizado quando a previsão de sobreposição entre RL e APP possui abertura para gerar a perda da função ecológica, razão de ser da preservação permanente. O Código Florestal dispõe, em seu artigo 15, que é admitido o cômputo das áreas de preservação permanente no cálculo da reserva legal do imóvel. Portanto, uma mesma área pode possuir dupla função em termos de regime jurídico e, por consequência, quanto à sustentabilidade ambiental. A previsão foi reputada constitucional pelo Supremo Tribunal Federal no julgamento da ADC n. 42 e da ADI n. 4.901.

Exige-se para que haja o cômputo de APP no cálculo da RL uma série de requisitos legais. Primeiramente, a sobreposição não pode ocasionar a conversão de novas áreas em uso alternativo do solo. Em outras palavras, não há aqui uma abertura de legitimidade para novas supressões de vegetação mesmo que o percentual de comprometimento ecológico do imóvel seja superior ao percentual fixado para reserva legal. Além da restrição quanto a novas frentes de uso alternativo do solo, a área a ser computada deve ser conservada ou estar em processo de recuperação, conforme comprovação do proprietário ao órgão estadual integrante do Sisnama. Por fim, o proprietário ou possuidor deve ter requerido inclusão do imóvel no Cadastro Ambiental Rural - CAR.

Em situação de sobreposição, o artigo 15, §1o, do Código Florestal, afirma a prevalência na área de cômputo do regime jurídico da APP. Há assim um ofuscamento da função ecológica da RL justamente pela assunção de ambas as finalidades pela própria APP. Em escala fática, é tal como se a propriedade deixasse de ter uma área para cumprimento de função ecológica de reserva legal e somente passe a tê-la pela função de área de preservação permanente. O comprometimento em escala intergeracional ocorre na medida em que se lega para as gerações futuras uma dinâmica de regime jurídico que interioriza um suplantar da função ecológica da reserva legal como autônoma em relação às áreas de preservação permanente.

A situação se aguça quando abordado o §4o, do artigo 15. O dispositivo estabelece que é dispensada a vedação de expansão de uso alternativo do solo quando as áreas de preservação permanente conservadas ou em processo de recuperação, somadas às demais florestas e outras formas de vegetação nativa existentes em imóvel, ultrapassarem 80% (oitenta por cento) do imóvel rural localizado em áreas de floresta na Amazônia Legal, área de grande grau de vulnerabilidade ecológica e valor de biodiversidade concentrado.

A matéria já foi absorvida pelos Tribunais, mas com ponderações. O Superior Tribunal de Justiça, em recente julgamento (AgInt no AREsp 894313/SP), datado de setembro de 2018, reafirmou jurisprudência no sentido de que "o novo Código Florestal não pode retroagir para atingir o ato jurídico perfeito, os direitos ambientais adquiridos e a coisa julgada, tampouco para reduzir de tal modo e sem as necessárias compensações ambientais o patamar de proteção de ecossistemas frágeis ou espécies ameaçadas de extinção, a ponto de transgredir o limite constitucional intocável e intransponível da 'incumbência' do Estado de garantir a preservação e a restauração dos processos ecológicos essenciais (art. 225, § 1o, I)" (AgRg no REsp 1.434.797/PR, Rel. Ministro Humberto Martins, Segunda Turma, DJe 07/06/2016; AgInt no REsp 1597589/SP, Rel. Ministro MAURO CAMPBELL MARQUES, SEGUNDA TURMA, julgado em 20/02/2018, DJe 26/02/2018). A partir dessa lógica, o STJ veio a afastar o regime do artigo 15 do Código Florestal para área já demarcada de reserva legal, assim se posicionando:

(...)

IV - Portanto, o mecanismo previsto no art. 15 do Novo Código Florestal acabou por descaracterizar o regime de proteção das reservas legais e, em consequência, violou o dever geral de proteção ambiental. Logo, tem-se que não merece prosperar o acórdão combatido que permitiu o cômputo de Área de Preservação Permanente no percentual exigido para instituição de Área de Reserva Legal. Nesse sentido: REsp 1694622/SP, Rel. Ministro HERMAN BENJAMIN, SEGUNDA TURMA, julgado em 19/10/2017, DJe 19/12/2017.

V - Assim, deve ser dado provimento ao agravo interno para dar provimento ao recurso especial a fim de cassar o acórdão recorrido determinando a demarcação do percentual exigido para instituição de Área de Reserva Legal sem o cômputo da área de preservação permanente.

VI - Agravo interno provido, nos termos da fundamentação.

(STJ - AgInt no AREsp 894.313/SP, Rel. Ministro FRANCISCO FALCÃO, SEGUNDA TURMA, julgado em 11/09/2018, DJe 17/09/2018)

O Superior Tribunal de Justiça não afirma a inconstitucionalidade do dispositivo, mesmo porque isso confrontaria com a posição assumida pelo Supremo em controle abstrato. A linha jurisprudencial densifica posição do STJ que articula uma perspectiva própria do princípio do tempus regit actum, em sua escala processual, para aplicar na dimensão do direito material em tema ambiental. O Superior Tribunal de Justiça firmou, portanto, uma escala de ultratividade para as normas ambientais anteriores em face da aplicação de regência prevista no artigo 15 do Código Florestal de 2012.

A discussão que permanece obscurecida é justamente a medida em que se tem tanto a área de preservação permanente quanto a reserva legal como espaço ambiental compreendido autonomamente com o valor de sua existência ou posto como recurso natural a ser explorado, e aqui a expressar valor de uso direto ou indireto, ou mesmo valor opção para uso futuro. A linha assumida pelo atual Código Florestal embaralha em grandes aspectos a função ecológica da reserva legal para com a área de preservação permanente, situação que se soma com uma linha jurisprudencial própria desenvolvida pelo Superior Tribunal de Justiça.

Isso deriva exigência mais intensa na formulação de gestões ambientais estratégicas e na afiguração de compensações ambientais quando afetadas ambas por empreendimentos de impacto, além de clarificar em segurança jurídica tanto as relações constituídas quanto aquelas que ainda o serão. A ausência de um regime jurídico bem limitado, definido em sua teleologia, compromete o caráter intergeracional dos espaços ambientalmente protegidos e o desenvolvimento econômico sustentável, quando se tematiza, por exemplo, planos de recuperação de área degradada e medidas de compensação ambiental. Estudos ambientais voltados para o diagnóstico da função ecológica específica passam a ser a via técnica adequada para suprir a mescla de regimes possibilitada pela lei.

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