A rede de precedência

A rede de precedência

Paulo R. Haddad

No início dos anos 1980, o Polonoroeste, um programa de desenvolvimento regional integrado financiado pelo Banco Mundial, previa, além da pavimentação da Rodovia Cuiabá-Porto Velho, um conjunto de projetos de desenvolvimento sustentável relativos à preservação dos ecossistemas nas suas áreas de influência, à questão cultural das comunidades indígenas, ao desenvolvimento do capital institucional regional, etc. Como o ritmo das empresas construtoras foi mais rápido nas obras da infra-estrutura rodoviária do que o avanço na execução dos demais componentes, o Polonoroeste acabou por induzir um intenso processo de degradação ambiental no eixo amazônico de Cuiabá a Porto Velho.

Da mesma forma, intensidades diferentes de execução de projetos, em razão da disponibilidade de recursos ou do grau de mobilização dos atores locais, podem provocar efeitos não esperados. Por exemplo: experiências recentes de arranjos produtivos locais de turismo no Nordeste brasileiro, que pretendem gerar emprego e renda em localidades específicas com valioso capital natural, podem estimular a migração de seus recursos humanos escassos e potencialmente empreendedores, se a intensidade do seu componente de treinamento e de capacitação for maior do que os investimentos na rede de hospedagem e em sua promoção onde serão geradas as novas oportunidades de emprego e de renda.

Na mesma direção, Joseph Stiglitz, ganhador do Prêmio Nobel de Economia, ao avaliar as experiências das políticas propostas pelo FMI e pelo Banco Mundial para países emergentes, afirma que programas bem-sucedidos requerem cuidado extremo no seqüenciamento - a ordem em que os programas ocorrem - e no seu cadenciamento. 'Se, por exemplo, os mercados são abertos para concorrência muito rapidamente, antes que sólidas instituições financeiras sejam estabelecidas, então empregos são destruídos mais rapidamente do que novos empregos são criados. Em muitos países, erros no seqüenciamento e no cadenciamento levam a desemprego crescente e a maior pobreza.'

O seqüenciamento, o cadenciamento e a intensidade das ações de um plano ou de um projeto compõem os parâmetros básicos da sua Rede de Precedência. A construção de uma Rede de Precedência envolve não apenas a organização e a gestão de um cronograma físico-financeiro do plano ou projeto, mas a definição de critérios que possibilitem executá-lo no tempo ideal, com os melhores resultados possíveis.

Aparentemente, as fronteiras entre os três parâmetros de uma Rede de Precedência são fluidas, mas não quando se examinam situações concretas. Veja os dilemas presentes no projeto de construção dos canais para a transposição do Rio São Francisco. É preciso decidir se as ações de revitalização do rio devem preceder, em seqüência, as ações da engenharia de obras dos canais, o que não é um problema apenas de fluxograma, mas de concepção fundamental do projeto. É preciso decidir se o ritmo das obras dos canais deve estar condicionado (pela liberação de recursos, por exemplo) ao ritmo de avanço dos demais componentes do projeto que garantam a sustentabilidade da biodiversidade do rio. É preciso decidir se vale a pena intensificar (ou modular) recursos nos investimentos de infra-estrutura do projeto em ações que possam ter caráter irreversível para os ecossistemas da bacia (princípio da precaução e do risco mínimo das políticas ambientais). Enfim, na construção da Rede de Precedência do projeto, podem estar presentes dois amplos campos ideológicos do ambientalismo: o tecnocentrismo e o ecocentrismo.

Na evolução da experiência brasileira de planejamento econômico e social, a questão de se formular e implementar executivamente uma Rede de Precedência entre as políticas, os programas e os projetos que compõem um determinado plano de governo é um procedimento metodológico relativamente recente. Tem sido utilizado em alguns projetos do Sebrae e está em fase de detalhamento no Plano Nacional de Recursos Hídricos. Na verdade, a maioria dos planos que são elaborados pelos três níveis de governo acaba amontoando os seus produtos e componentes finais por alguma regra coerente de adição expositiva, mas não por regras de integração conceitual e operacional. Os inúmeros Planos Diretores Municipais (PDMs), que foram concluídos em outubro do ano passado por força de lei constitucional, não configuram uma exceção a esse procedimento.

Paulo R. Haddad é professor do Ibmec e ex-ministro do Planejamento e da Fazenda

OESP, 24/10/2007, Economia, p. B2